161132 (623380), страница 3
Текст из файла (страница 3)
К сожалению, приходится констатировать, что в большинстве случаев нынешнее состояние местных бюджетов позволяет финансировать (да и то не в полном объеме и нередко с опозданиями) лишь текущие расходы. На развитие общехозяйственной и социальной инфраструктуры территории средств практически не остается. Однако это не умаляет роль муниципального заказа, который даже в нынешних условиях позволяет, по оценкам экспертов, экономить до 20% бюджетных средств или при тех же затратах получать для населения продукцию, работы и услуги более высокого качества. Но при этом должно соблюдаться одно из основных требований: Размещение муниципального заказа следует осуществлять на конкурсной основе. В настоящее время во многих регионах проводятся такие конкурсы (например, на коммунальное обслуживание муниципального жилого фонда, проведение различных ремонтных работ). Если же данный вид работ или услуг по объективным обстоятельствам может выполнить только одно предприятие («лояльная монополия»), то договор с ним должен осуществляться на основе независимого аудита цен, тарифов, объемов и качества представляемых услуг. Проект сводного заказа должен представляться на утверждение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджета. Однако данный путь повышения эффективности использования средств местных бюджетов пока еще не получил необходимого распространения, особенно в районах и городах районного значения. Прежде всего, это связано с отсутствием научно обоснованных норм обслуживания отдельных участков муниципального хозяйства. Кроме того, неполное и с постоянными перебоями финансирование местного бюджета, а также практикуемые взаимозачеты не позволяют объявить и провести широкий и действительно заинтересованный конкурс предприятий различных форм собственности на выполнение работ (например, подготовка к зиме жилищно-коммунального хозяйства, ремонт учреждений образования в летний период и пр.). По этим и другим причинам заказы, финансируемые из местного бюджета, чаще всего достаются своим организациям, без конкурсной борьбы за выделяемые средства и без предложений их более эффективного, экономного использования. Видимо, в полной мере возможности муниципального заказа могут быть реализованы лишь в условиях общего подъема экономики и финансовой стабилизации в стране.
В заключение следует кратко остановиться на таком важном вопросе, как минимальные местные бюджеты, или «бюджеты минимальной обеспеченности». В их основе лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (в натуральном или денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются самостоятельные (собственные) доходные источники. Если их не хватает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) достаточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта Федерации.
При всей важности и очевидности данного вопроса его практическая реализация сдерживается отсутствием государственных социальных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источников финансирования и ответственности органов власти и управления разного уровня по кругу вопросов социального характера. Безусловно, решение этих проблем требует перестройки различных сторон бюджетного процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней между собой (т. е. в сфере межбюджетных отношений).
2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.
Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.
На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.
К данным ключевым проблемам следует, в частности, отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.
Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы власти. В 1994-2002 гг. общее число муниципальных образований в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.
В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной системы в стране сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти:
- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по административно-территориальному принципу;
- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу;
- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление;
- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления.
Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие муниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, которое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в его бюджете в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.
2.1 Формирование муниципальных образований
С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в Программе развития бюджетного федерализма в России до 2005 г., было предусмотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские администрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.
Данные положения Программы нашли свое отражение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструктивное по существу положение о развитии демократического института местного самоуправления, обеспечении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов местного значения.
Проектом закона установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
При этом для большинства регионов (модель, характеризующаяся одноуровневой структурой государственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформировалась в 48 субъектах Российской Федерации) возникает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муниципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходимость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.
В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, учитывать пешую доступность до центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.
Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муниципального образования с позиций экономической целесообразности. Между тем данная проблема откосится к разряду ключевых: размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов местного самоуправления могут соответствовать волеизъявлению граждан, однако, малые размеры муниципального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.
В мировой практике считается, что управление муниципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.
В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предприняты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не однозначен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенческой модели организации системы местной власти вызвало появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о создании муниципальных образований на базе районов и городов — одноуровневой формы, на практике доказавшей свои преимущества в данном регионе.
Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным нарушением целостности экономической и социальной инфраструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.
Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Федерации (на стадии их первичного распределения по уровням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократилась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
