12640-1 (618267), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Хотя Европарламент давно уже получил в бюджетных делах право голоса и стал осуществлять контроль за исполнением бюджета сообществ, в том числе и за тем, как Комиссия распределяет финан-совые средства в течение бюджетного года, он делает это далеко не всегда в одиночку, а его слово не становится последним и решаю-щим. Зачастую контроль осуществляется Европарламентом со-вместно с Советом — в одних случаях, когда речь идет о расходах, обусловленных «законодательными» актами, последнее слово при-надлежит Совету, а в других (внутренние программы, администра-тивные расходы и т.д.) — Европарламенту. Но в любом случае Евро-парламент стал очевидным и деятельным соучастником процесса, в котором раньше он играл роль постороннего наблюдателя.
Что касается самого бюджета, то роль Европарламента в его при-нятии стала особенно весомой после того, как ему было предоставле-но право отклонять бюджет в целом. Но и здесь предусмотрено тес-ное взаимодействие Европарламента с Советом. Порядок принятия бюджета разработан во многих документах, в том числе в Регламенте Европарламента и Приложении 4 к Регламенту, устанавливающем процедуру рассмотрения проекта бюджета в Европарламенте. Со-гласно этому порядку, проект основных показателей бюджета пред-ставляется в Европарламент Комиссией, а затем направляется пред-седателем Европарламента в соответствующий комитет. Все осталь-ные комитеты также обязаны представить Европарламенту свою по-зицию по проекту основных показателей. Каждый депутат тоже может высказать свои замечания и предложения. Соответствующий комитет обобщает замечания и предложения и докладывает об этом Европарламенту. Свое решение Европарламент принимает квали-фицированным большинством (не менее трех пятых поданных голо-сов). Совет может согласиться или не согласиться с мнением Евро-парламента.
Проект бюджета проходит в Европарламенте две фазы обсужде-ния. Каждый депутат может выступить с предложением о внесении изменений и дополнений в проект бюджета. Проект рассматривается не только в специализированном комитете по бюджету, но и в других комитетах. Замечания и дополнения, не вошедшие в доклад бюджет-ного комитета, заслушиваются Европарламентом, если они пред-ставлены комитетом или группой, состоящей не менее чем из 29 де-путатов. Чтобы быть принятыми, поправки об изменении проекта бюджета должны получить большинство голосов списочного состава Европарламента, а поправки с дополнениями к бюджету — большин-ство поданных голосов. Если Европарламент принимает поправки об изменениях, связанных с превышением запланированных расхо-дов, соответствующий специализированный комитет должен пред-ставить проект новых основных показателей. Этот вопрос Европар-ламент решает квалифицированным большинством поданных голо-сов (три пятых).
В том случае, если Европарламент не вносит изменений в проект, бюджет считается принятым окончательно. Если же им вносятся изменения и дополнения, то проект бюджета вместе с ними переда-ется Совету. Протокол заседания, на котором Европарламент опре-делил свое отношение к проекту бюджета, направляется в Совет и Комиссию.
На второй фазе рассмотрения бюджета в Европарламенте проис-ходит следующее. Если Совет изменяет то или иное предложение об изменениях и дополнениях проекта бюджета, внесенное Европарла-ментом, проект вновь направляется в соответствующий специализи-рованный комитет. Одновременно каждый депутат, каждый комитет может также предлагать поправки к проекту бюджета, представлен-ному Советом. Как и на первой фазе, общий доклад готовится соот-ветствующим специализированным комитетом. Европарламент принимает решение тем же квалифицированным большинством. Если поправки Совета принимаются, соответствующая часть бюдже-та в редакции Совета считается принятой, в противном случае — отклоненной.
Европарламент может отклонить проект бюджета в целом. Пред-ложение об этом вправе вносить комитет или группа, состоящая не менее чем из 29 депутатов. Европарламент заслушивает мнение со-ответствующего специализированного комитета. Решение Европар-ламента принимается в присутствии большинства депутатов квали-фицированным большинством (три пятых поданных голосов).
Европарламент несколько раз использовал право отклонения проекта бюджета. Но сам разработать и утвердить бюджет он не вправе. Его несогласие с предложенным бюджетом не влечет за собой серьезных правовых последствий. Он может требовать лишь представления нового проекта бюджета. Вместе с тем политическое значение его решения по поводу бюджета не следует недооценивать. Совету и Комиссии трудно настаивать на своем проекте, особенно если общественное мнение примет сторону Европарламента.
Амстердамский договор оставил бюджетные полномочия, равно как и процедуру принятия бюджета, без заметных изменений. Вмес-те с тем стоит сказать, что реальный авторитет Европарламента в бюджетных делах вырос. Это следствие общего повышения роли Европарламента в системе институтов и других органов Европей-ского союза.
Хотя в учредительных документах и других официальных доку-ментах сообществ и Европейского союза ни разу не упоминается понятие «законодательный процесс», тем не менее такой процесс реально существует и о нем много говорят и пишут как те, кто при-знает за Европарламентом законодательные полномочия, так и те, кто их ставит под сомнение или вообще отрицает. Эти проблемы заслуживают самого внимательного анализа. Дело в том, что приме-нение традиционных понятий, выработанных многовековой практи-кой «классического» парламента, отнюдь не проясняет ситуацию. Даже с большой натяжкой Европарламент трудно назвать носителем законодательной власти. По существу, за ним признаны три основ-ные функции: совещательная, консультативная и функция соучас-тия в законодательном процессе. Европарламент не наделен ни пра-вом законодательствовать, ни правом законодательной инициативы. Как исключение можно рассматривать представленное ему право разработки проекта единого порядка выборов депутатов и утвержде-ние собственного Регламента.
Ущербность Европарламента в сфере законодательства, тради-ционно являющейся самой объемной и важной для любого парла-мента, давно уже стала «притчей во языцех» во всех дискуссиях, касающихся реформы институтов сообществ. Критика устройства сообществ и всего Европейского союза за «дефицит демократии» начинается и заканчивается ссылками на явно неубедительные «за-конодательные» полномочия Европарламента. Сам Европарламент не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло — в принципе «законодательство» остается при-вилегией Совета.
Но время работает на Европарламент. Медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия. Их можно расценивать по-разному, даже считать, что статус Европарламента мало в чем изменился. Во всяком случае до классического парламента он и сегодня явно не дотягивает. Вместе с тем, если за точку отсчета взять ситуацию 10—20-летней давности, то перемены к лучшему очевидны.
Они еще не коснулись права «законодательной инициативы», ко-торое по-прежнему сохраняется за Комиссией. Регламенты и дирек-тивы, т.е. правовые акты, имеющие силу закона в ЕС, принимаются Советом. Но заметно расширилась сфера, в пределах которой Совет не вправе издавать «законодательные акты» без предварительной консультации с Европарламентом. Это так называемая обязательная консультационная процедура. Коротко говоря, она сводится к четы-рем этапам. Первый — представление проекта Комиссии в Европар-ламент. Второй этап составляет рассмотрение проекта в Европарламенте. Его сроки процедурой не определены. Завершением этого этапа является выработка Европарламентом официального пись-менного заключения, которое может полностью одобрять проект или вносить в него поправки. Заключение передается президентом Евро-парламента в Совет и Комиссию. Строго говоря, ни Совет, ни Комис-сия не обязаны принимать поправки Европарламента. На этот счет ни в учредительных договорах, ни в других официальных докумен-тах нет ни одной правовой нормы. Но, как и в ряде других случаев, всевозрастающий авторитет Европарламента играет большую роль. Он выступает перед общественностью как представитель избирате-лей, всего населения, не считаться с ним было бы по меньшей мере неразумно.
Сфера обязательных консультаций с Европарламентом расширя-ется и касается теперь самых различных областей деятельности Ев-ропейского союза. К тому, что было записано по этому поводу в Римских договорах 1957 г. (свободное движение товаров, общая аг-рарная политика, транспортная политика, соглашения об ассоцииро-ванном членстве в Европейском союзе) с принятием Единого евро-пейского акта добавилось немного нового — социальное и экономи-ческое сближение, технологические исследования, экология. Маа-стрихтский договор пошел дальше, включив в сферу обязательных консультаций ряд новых вопросов. Амстердамский договор оставил условия и порядок проведения консультаций без изменений.
Обязательные консультации, которые фактически представляют собой процедуру получения согласия Европарламента, стали проч-ной традицией. Ныне они регулярно проводятся по проблемам выбо-ров депутатов в Европарламент, международным договорам и согла-шениям Европейского союза с третьими странами. Ощущая потребность в поддержке со стороны Европарламента, Совет и Комиссия стали обращаться к нему за консультацией даже тогда, когда порядок принятия того или иного правового акта такой консультации не тре-бует. Необязательные консультации в значительной мере стали сим-волом новых отношений между институтами Европейского союза.
Создалась ситуация, которую, вероятно, не предусматривали «отцы-основатели» сообществ. Совет, проводя обязательные кон-сультации, не говоря уже о факультативных, необязательных кон-сультациях, мог в принципе дальше принимать решение самостоя-тельно, без того, чтобы соглашаться с Европарламентом или идти на компромисс с ним. Но на практике происходило обратное: тот же Совет стал придавать «консультативной процедуре» больше значе-ния, чем, казалось бы, она того заслуживала. Достигают ли своей цели стрелы-критики Европейского союза за «дефицит демокра-тии»? Наверное, да. Но, пожалуй, более важны общие закономернос-ти функционирования парламентских учреждений, пробивающие себе дорогу в условиях сообществ и Европейского союза.
Новой и весьма существенной для Европарламента стала следую-щая ступень продвижения «наверх». Была введена процедура со-трудничества, впервые закрепленная еще Единым европейским актом. Она в известной мере даже оттеснила на второй план консуль-тативную процедуру. Но именно оттеснила, а не поглотила, ибо кон-сультативная процедура была сохранена по ряду важных вопросов. Следует подчеркнуть и другое: в Европарламенте процедура сотруд-ничества могла быть использована лишь после того, как консульта-ции не дали результата.
Сфера процедуры сотрудничества была определена в Маастрихт-ском договоре достаточно широко. Она охватила такие проблемы, как борьба с дискриминацией, свободное движение рабочей силы, свобода учреждения, координация критериев, применяемых к ино-странцам, внутренние дела, общественная безопасность, здравоохра-нение, признание дипломов, свобода индивидуального труда, зако-нодательство по вопросам внутреннего рынка, социальная политика, программы Фонда европейского регионального развития, исследо-ваний и технологического развития.
Введение процедуры сотрудничества свидетельствовало о том, что Европарламент вышел за узкие пределы консультаций и в опре-деленной мере включился в «законодательный процесс». Но это не означало наделения Европарламента правом «законодательной» инициативы: по-прежнему проекты регламентов и директив разра-батывались одной лишь Комиссией. Как и прежде, каждый такой проект представлялся в Европарламент для рассмотрения, которое могло завершиться выработкой официального письменного заклю-чения с поправками к проекту. Однако при консультативной про-цедуре роль Европарламента на этом фактически заканчивалась. Это было первое и единственное чтение, предусмотренное процедурой. Теперь же вводилось второе чтение.
После первого чтения в Европарламенте Совет вырабатывает при помощи Комиссии свое мнение по документу, сформулированному Европарламентом. Такое мнение именуется общей позицией и при-нимается квалифицированным большинством голосов членов Сове-та. Общая позиция Совета направляется в Европарламент, который проводит второе чтение. В отличие от процедуры консультаций, при которой временные ограничения отсутствуют, на этапе второго чте-ния установлен определенный срок: Европарламенту дается не более трех месяцев. За это время Европарламент может:
а) принять общую позицию Совета большинством поданных го-лосов или вообще не принимать решения по общей позиции; в обоих случаях проект «законодательного» акта вступает в силу;
б) отклонить общую позицию Совета, для чего требуется боль-шинство списочного состава депутатов. В этом случае Совет может в течение трех месяцев преодолеть решение Европарламента при ус-ловии единогласного голосования в Совете;
в) принять большинством списочного состава депутатов предло-жения о поправках к документу Совета. Если в этом случае Комис-сия соглашается (полностью или частично) с поправками Европар-ламента, она включает их в свои предложения для Совета. Поправки, не принятые Комиссией, передаются для решения их судьбы Сове-том. В том случае, если предложения Комиссии не находят поддерж-ку Совета, Комиссия отказывается от них либо вырабатывает на основе обсуждения в Совете и Европарламенте новые предложения.
Окончательное решение по поправкам, внесенным Европарла-ментом в общую позицию Совета, принимает Совет. На принятие такого решения ему дается три месяца. За это время Совет вправе:
1) преодолеть решение Европарламента, что означает вступление «законодательного проекта» в силу в редакции Совета. Для этого надо добиться единогласного голосования в Совете; 2) принять предложения Европарламента, для чего требуется квалифицирован-ное большинство голосов членов Совета; «законодательный проект» в этом случае принимается с поправками Европарламента; 3) не при-нимать своего решения, что означает отказ от внесенного «законода-тельного проекта»: он не принимается.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
