37079 (606844), страница 2
Текст из файла (страница 2)
У юридичній літературі викладено багато думок щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету8.
Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків.
Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як "бюджетне планування". Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна "бюджетний процес" виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.
Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету9
М.І. Піскотін виражає сумніви відносно наявності самостійної стадії розгляду бюджету, вважаючи, що вона охоплюється стадіями складання і затвердження. Однак, в юридичній та економічній літературі стадія розгляду бюджету виділяється в особливу, що відповідає законодавству і сприяє підвищенню відповідальності державних органів за зміст проекту бюджету.
У фінансово правовій літературі висловлюються і інші думки щодо поняття бюджетного процесу, відповідно до якого в нього вкладається більш вузький зміст, що охоплюється тільки стадіями складання, розгляду та затвердження бюджету. Таким чином розглядається бюджетний процес в підручнику
М. А. Гурвіча. Аналогічні погляди зустрічаються і в юридичній літературі інших країн. Наприклад, професор А. І. Ангелов притримується такого ж погляду, даючи, разом з тим, йому обґрунтування . На його погляд включення виконання бюджету в поняття бюджетного процесу робить його занадто широким. Поняття “бюджетний процес” використовується ним в значенні “сукупність процедур по розробленню бюджету як обов’язкового нормативного акту”, який підлягає виконанню. Виконання бюджету професор Ангелов розглядає як кінцеву ціль формування бюджету. На підтвердження своїх поглядів він проводить паралель між бюджетним процесом і з законотворчим процесом як сукупністю дій, що ведуть до виникнення закону10.
Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна.. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.
Аналізуючи сутність та зміст бюджетного процесу, можна дійти висновку про те, що йому притаманні певні ознаки, до яких можна віднести такі:
1. Бюджетний процес являє собою врегульовану нормами права організаційну форму діяльності, яка завжди пов’язана з вирішенням питань, що стосуються бюджетів і тягнуть певні юридичні наслідки.
2. Бюджетний процес є сукупністю правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів ( учасників бюджетного процесу ) , які визнані такими Бюджетним кодексом України. Відповідно до ст.. 20 БК України учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Аналіз змісту Кодексу надає можливість визначити таких учасників: Верховна Рада України, її комітети, депутатські фракції та групи, народні депутати; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; місцеві ради; Кабінет Міністрів України, міністерство фінансів України та його територіальні органи; Рада міністрів автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; виконавчі органи місцевих рад; Національний банк України; Рахункова палата; Головне контрольно-ревізійне управління; органи стягнення; головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.
3. Бюджетний процес являє собою органічно пов’язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права. Перелік цих дій у послідовності їх здійснення закріплено нормами БК. За своїм змістом бюджетний процес охоплює: визначення фінансової та бюджетної політики, розробку управлінських стратегій, оцінку, потреби пріоритетів і можливостей бюджету, розробку проекту бюджету, оцінку ефективності проекту тощо.
4. Бюджетний процес є діяльністю, результати якої закріплюються прийняттям відповідних правових актів, таких, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Якщо бюджет являє собою набір цифрових показників, nо Закон України “Про Державний бюджет України є не тільки зведенням цих показників, а й правовими приписами, що мають конкретний адресний зміст.
5.Бюджетний процес є діяльністю яка об’єктивно потребує процесуальної регламентації. Така регламентація здійснюється за допомогою бюджетно-правового механізму, що являю собою сукупність правових засобів, за допомогою яких упорядковується діяльність учасників бюджетного процесу у сфері бюджетної діяльності. Елементами зазначеного механізму є норми бюджетного процесуального права, процесуальна фактична система (юридичні факти, що опосередковують бюджетні процесуальні правовідносини) та бюджетні процесуальні правовідносини.
6. Бюджетний процес потребує застосування різних методів і засобів юридичної техніки, наукових досягнень тощо.
Бюджетний процес як вид юридичного процесу є досить складним за своїм змістом. Він включає Законодавчий (прийняття закону про Державний бюджет на відповідний рік та законів про внесення змін до вже прийнятого закону) та адміністративний процеси (стадії виконання, контроль за виконанням та звіту про виконання закону про Державний бюджет).
Отже, бюджетний процес як вид юридичного процесу являє собою сукупність правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів (учасників бюджетного процесу), органічно пов’язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму.11
П.11 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.
На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.
1.3 Поняття стадій бюджетного процесу
В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття стадій бюджетного процесу, - зустрічаються різні підходи щодо визначення кількості стадій бюджетного процесу та різноманітних підходів щодо його змісту. Наприклад, проф. А.Ангелов та М.А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням. Хоча прямого визначення бюджетного процесу та поділу на стадії М. А. Гурвич не дає, такий висновок можна зробити з назв та розташування розділів цього підручника12.
Проф. А. Ангелов проводить співставлення бюджетного процесу із законодавчим процесом, як сукупністю “здійснюваних дій, що ведуть до виникнення закону” . Але ж бюджет не є звичайним законом, хоча і приймається у формі закону та в законодавчому порядку. Дія цього процесу продовжується і після затвердження бюджету. І головне, слід зазначити, для чого саме формується бюджет; отже, це є його виконання – реалізація вже затвердженого бюджету по доходах і видатках, що здійснюється відповідними державними органами в певних правових формах. А законодавчий процес, пов'язаний із звичайним законом, і закінчується його прийняттям.
Проф. М. І. Піскотін, не погоджуючись з проф. А Ангеловим, проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним або цивільним, де за стадією винесення рішення йде стадія його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується в тій же “інстанції”, що і його затвердження – у Верховній Раді. Постає питання – чому затвердження бюджету входить до бюджетного процесу, а затвердження Звіту про його виконання – ні? Хоча і одне, і друге здійснюється в одному і тому ж порядку та в одних і тих же правових формах13.
Наприклад, М. І. Піскотін не виділяє окремо в бюджетному процесі стадії розгляду та заключення бюджету . На його думку достатньо розглянути лише три стадії бюджетного процесу – складання, затвердження проекту та виконання бюджету, вказуючи тим самим, що стадією можна рахувати відокремлений, самостійний етап діяльності державних органів, у результаті проходження якого бюджет переходить з одного якісного стану в інший. Розгляд є моментом або стадії складання, або стадією затвердження.
Відповідно до визначення бюджетного процесу, як регламентованої нормами права діяльності державних органів щодо складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання,можна виділити п’ять стадій бюджетного процесу.
Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне — це скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вважав: стадія виконання — кінцева мета формування бюджету. Але прийняття закону про Державний бюджет — це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов'язки щодо складання І затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.
Повний цикл бюджетного процесу, тобто період із початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу (органам та посадовим особам, що наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами й обов'язками учасників бюджетних правовідносин) законодавством.
На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які в інший час не можуть бути вирішені. Стадії бюджетного процесу йдуть послідовно і порядок цей змінювати неможливо. Наприклад, питання про надання фінансової допомоги місцевим бюджетам обговорюється і планується при складанні проекту бюджету, а остаточно вирішується при затвердженні закону (рішення) про бюджет.
Усі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно зі ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. У стадіях бюджетного процесу беруть участь усі державні й муніципальні органи, але вони вступають у бюджетну діяльність послідовно: органи виконавчої влади складають проект бюджету; затверджують закон або ухвалюють рішення про місцеві бюджети представницькі органи — Верховна Рада України або відповідна місцева рада, а виконують бюджети всіх рівнів державні органи виконавчої влади та муніципальні органи.
У ст. 19 Бюджетного кодексу визнаються 4 стадії бюджетного процесу:
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
