32234 (605056), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Второй аспект. Местное самоуправление – это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.
Сейчас в регионах многое поняли, что поставленную задачу возродить Россию не решит государство, даже если им будут управлять реформаторы типа Сперанского и Столыпина, ее может решить только народ через низовую самоорганизацию, местное самоуправление, личную и групповую самодеятельность0. Только тогда, когда мы сможем влиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, своем городе, мы сможем влиять на положение дел в РФ, а следовательно, станем гражданами демократического общества.
Третий аспект. Местное самоуправление – это форма, способ организации и осуществления населением власти на местах. То есть местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшим бюрократизмом. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельности решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.
Четвертый аспект. Как строить местное самоуправление? Самоуправление, как форма осуществления власти, в значительной мере является делом практики, а не только принципов, воплощенных в других странах0.
Принципиальным вопросом является вопрос о соотношении местного и государственного управления. Анализируя определение местного самоуправления, данное в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, следует особо остановиться на формуле о государственных делах, часть которых регулируется и управляется органами местного самоуправления. Эта формула концептуальна и связана с вышеуказанным вопросом, весьма важном для характеристики местного самоуправления именно в России0.
В отличие от Европейской хартии, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ исходит из того, что органы местного самоуправления решают в первую очередь не государственные дела, а «вопросы местного значения». Но что это за вопросы? Каково их отношение к делам государственным?
К вопросам местного значения можно отнести управление коммунальным хозяйством, муниципальным жилым фондом, местными дорогами, благоустройство, санитарное состояние и другие. На мой взгляд просто блестящий критерий разделения вопросов государственного и местного значения был предложен М.А. Красновым. По его мнению, «государство имеет дело с гражданами, а местная власть – с жителями» 0. Действительно, ведь, любой гражданин в первую очередь является жителем, и лишь потом участником политических отношений.
Таким образом, с одной стороны, государственные дела весьма важны для «мест», а с другой – локальные не безразличны для государства, поскольку в совокупности определяют состояние общегосударственной деятельности. Кроме того, Российская Федерация определена как социальное государство, т. е. вся политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Статья 132 Конституции РФ содержит важный перечень вопросов местного значения. Кроме того, необходимо определить и вопросы государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления. Единства взглядов по этому вопросу не наблюдается. Многие нормативно-правовые акты (их проекты) обходят стороной этот вопрос, определяя предметы ведения (компетенцию) местного самоуправления.
К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, социального обеспечения, развитие культуры; физкультуры и спорта. Эти органы могут быть дополнительно наделены: полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений, организации различных форм собственности, в том числе государственной; правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их территории; некоторыми правоохранительными полномочиями.
Аналогично в компетенцию органа местного самоуправления входят права и обязанности решения вопросов местного значения, а не вопросы сами по себе. Права и обязанности устанавливают границы осуществления функций. Вопрос о соотношении прав и обязанностей, входящих в компетенцию органа, является весьма спорным. По мнению одних ученых, составными частями компетенции органа являются его «правообязанности» 0, другие рассматривают права и обязанности как самостоятельные элементы0. Однако большинство авторов едины во мнении, что права и обязанности государственных и муниципальных органов тесно взаимосвязаны.
2. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ МЕЖДУ РАЙОННЫМИ И ОКРУЖНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
В Конституции РФ (ч. 1 ст. 130) закрепляется важный принцип о самостоятельности местного самоуправления, подчеркивается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Населением самостоятельно определяется и структура органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Принцип самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение в том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). В соответствии с Конституцией (ст. 133) федеральные органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.
При этом важно иметь в виду положение Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года о том, что в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, следует своевременно и соответствующим образом проводить консультации с этими органами, насколько это возможно (п. 6 ст. 4)0.
Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, правовые акты РФ, Устав (Конституция), правовые акты субъекта Федерации, Устав местного самоуправления соответствующего субъекта местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя и гарантируя исходные начала и принципы организации власти в субъектах Федерации, выступает в качестве важнейшей правовой основы ее становления и развития. Однако предусмотренная Конституцией РФ система организация власти в субъектах Федерации еще полностью не сформирована; на местах, по существу, продолжает действовать механизм управления, не отвечающий принципам демократии. Сказывается отсутствие федеральных законов об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ; и др. Ко всему прочему допускается принятие в субъектах Федерации актов, которые зачастую противоречат конституционной модели организации власти в субъектах Федерации. Закрепленный Конституцией РФ принцип самостоятельности населения в решении вопросов определения структуры местного самоуправления из-за отсутствия правовой базы не действует. Не соответствуют Конституции РФ решения об упразднении в ряде краев и областей органов местного самоуправления, в городах, являющихся районными центрами (в городах районного подчинения). Начавшиеся эксперименты по отработке оптимальной системы местного самоуправления наталкиваются на отсутствие правовой базы для этого. Не определены организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, их структура и компетенция.
Действительно, во многих публикациях, касающихся теоретических основ государственного управления, отношения между субъектом и объектом управления оцениваются, как взаимодействие. По отношению к управляемым объектам систему государственного управления целесообразно рассматривать в следующем виде. В широком смысле: субъект управления (управляющая подсистема) – взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) – общественная система (подсистема элементов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе, считает Г.В. Атаманчук, – субъект управления определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (организующе-регулирующих потенций) субъекта управления0. Б.П. Курашвили отмечает: «Реальная жизнь управленческого отношения – взаимодействие сторон, реализующих свои полномочия». И далее: «Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении, как воздействии и принять формулу сотрудничества» 0.
Анализируя взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как отношения сторон в государственно-управленческих отношениях, и пытаясь выделить сущность этих отношений, следует сначала обратиться к основам конституционного строя РФ. Статья 3 Конституции, раскрывая принцип народовластия в РФ, утверждает понятие о народе, как единственном источнике власти.
В то же время вторая часть статьи, определяя основные формы народовластия (непосредственное – прямое осуществление власти и через органы государственной власти и местное самоуправления), ставит органы государственной власти и местного самоуправления в один ряд в виде равноважных для народовластия, форм его осуществление.
При описании этой системы отношений можно воспользоваться предложенной Б.П. Курашвили схемой социально-организационной характеристики управленческих отношений0. В соответствии с этим здесь выделяются три типа упорядочивающих действий:
– субординация – упорядочение сверху вниз, от управляющего к управляемому. В данном случае народ, общество в целом находится в субординационной позиции по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Его воздействия на управляемые объекты могут проявляться в виде свободных выборов, итогов референдумов, общественного мнения, деятельности политических партий, общественных объединений, религиозных конфессий, депутатов различного уровня и т.д., то есть в основном через институты демократии,
– реординация – упорядочение снизу вверх, от управляемого к управляющему. Каждой субординационной связи в вертикальных управленческих отношениях соответствует реординационная связь. К реординационным связям можно отнести полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по назначению и определению процедуры выборов и референдумов, изданию законодательных актов, определяющих порядок деятельности партий, объединений, контроль за исполнением этих норм и т.д. Речь идет об организационных мерах и правовых нормах, обеспечивающих эффективное функционирование институтов демократии,
– координация – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами0. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти органами местного самоуправления носят горизонтальный характер.(Например совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ, организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер.
Однако координация, упорядочение на одном уровне между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления.
Разбирая такие отношения, следует обратить внимание на одну немаловажную особенность, которая вытекает из самого понятия государства. «Государство – это политико-территориальная суверенная организация публичной власти, располагающая специальным аппаратом в целях осуществления управленческо-обеспечительной, охранительной функции и способная делать свои веления обязательными для населения всей страны» 0.
Учитывая это, логично констатировать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать в абсолютно равного субъекту управления (государству). Даже при только координационном взаимодействии между ними. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, т.е. отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
