28859 (604021), страница 4

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.¹⁹

В случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.²⁰

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Таким образом ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивает интересы населения, граждан и общества в целом. Неотвратимость ответственности вытекает из принципа всеобщей обязанности закона.

3. Зарубежный опыт организации местного управления и самоуправления: проблемы, перспективы применения в Республике Беларусь

С момента принятия закона в 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь» к настоящему времени внесены 11 существенных изменений и дополнений. Фактически от первоначального текста осталось менее половины. О чем это говорит? Прежде всего, о постоянно и быстро меняющихся общественных отношениях, складывающихся в этой сфере, а также о том, что законодатель недостаточно изучает зарубежный опыт, пригодный для применения в нашей стране. Дело в том, что многие страны уже давно решали (причем успешно) сходные проблемы.

Современная компаративистика (т. е. сравнительное правоведение) утверждает, что для корректности сравнения правовых систем местного управления и самоуправления зарубежных стан с Республикой Беларусь следует брать такие страны, как Австрия, Чехия, Словакия, Швеция, Голландия, Венгрия и др. - поскольку все они:

• унитарные по своему административно-территориальному устройству;

• мононациональные;

• примерно равные по численности (6-15 млн. населения);

• относится к континентальной системе права;

• характеризуются европейским менталитетом.

Только в этом случае опыт может быть успешно применен и даст ожидаемый социальный результат. В таких странах с устойчивыми демократическими традициями и рыночно ориентированной экономикой простым людям (но все же гражданам и избирателям) обычно все равно, какая партия у власти, кто президент или премьер-министр и т. д. Для примера можно привести Италию, где правительство страны за послевоенный период менялось почти 60 раз! А экономика, тем не менее, развивалась очень успешно. Сейчас это один из европейских экономических лидеров. Наоборот, такие вопросы, как размер местных налогов и, соответственно, работа муниципальной почты, больниц, школ, библиотек, качество дорог и т. д., крайне интересуют граждан. Именно это зависит от законодательного регулирования и эффективной работы органов местного управления и самоуправления.

В большинстве современных государств управление на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом 15 октября 1985 г., дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».²¹

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств. К тому же непосредственное участие граждан в управлении осуществляется именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Принципиально права граждан Беларуси на управление делами общества и государства закреплены в ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Беларусь. Статья 117 Конституции Республики Беларусь содержит положение о том, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

В ст. 120 Конституции Республики Беларусь определено положение, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Как видим, закреплен государственный статус местных органов, что не вполне соответствует сущности самоуправления, как самоорганизации территориальных сообществ в рамках закона. Государственный статус местных органов власти обусловил и то, что на территориальный уровень был перенесен принцип разделения представительной и исполнительной власти в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь.

Таким образом, в соответствии с Конституцией в большинстве административно-территориальных единиц имеется два самоуправленческих органа: местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы, которые практически независимы друг от друга, что в какой-то мере противоречит Европейской Хартии местного самоуправления. Местное самоуправление должно основываться на принципе разделения властей, но публичных властей иного типа: государственной с одной стороны и местной с другой. Эти власти, исходя из мировой практики, имеют различные сферы деятельности, по-разному формируют свои органы, самостоятельны в осуществлении полномочий, сдерживают друг друга.

Территориальные и личностные основы местного самоуправления заключается в том, что оно, как и государство, имеет свою территорию и население. На подведомственной территории местное самоуправление должно обладать верховенством, его властному воздействию подчинен каждый, кто имеет право жительства или состоит в имущественно-хозяйственных отношениях с подведомственной самоуправлению территорией.

Как показывает практика демократических государств, характер органов, осуществляющих управление на местах, определяется разным подходом к понятию публичной государственной власти и публичной власти территориального коллектива. Большинство стран мира придерживаются концепции, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, президент, правительство и т. д.) и их представители на местах (губернаторы, делегатуры министерств и т. д.). Выборные органы на местном уровне и их собственные исполнительные органы являются самоуправленческими органами территориальных коллективов - населения административно-территориальной единицы.

Самоуправленческие органы различных территориальных уровней имеют различную компетенцию и полностью самостоятельны в ее рамках. Это значит, что самоуправленческий орган, например, регионального уровня не может вмешиваться в деятельность муниципального уровня и отменять его решения. Государственный орган вправе вмешаться только в случае нарушения самоуправленческим уровнем закона.

По решению центральных органов государства органам местного самоуправления могут передаваться для осуществления некоторые функции органов государственной власти (делегированные полномочия) и необходимые для этого материальные и финансовые средства. В данном случае центральные органы государства, как правило, вправе контролировать расходование этих средств и давать по осуществлению делегированных полномочий органам самоуправления указания. Правовое положение самоуправленческих органов регламентируется специальными законами.

В зависимости от степени контроля над органами местного управления и самоуправления, от доступа и обеспеченности финансовыми ресурсами каждого уровня управления государство может быть централизованным и децентрализованным. Естественно, что величины, которой можно было бы измерить степень централизации, нет, поэтому обычно говорят лишь о присутствии в структуре организации управления в конкретной стране некоторых черт централизованного или децентрализованного государства.

В чистом виде централизация предполагает полный отказ от автономии мест и даже местной жизни. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется также и режимами демократическими, где полагают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне.²²

При децентрализации местные коллективы обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства.

Децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

• местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, то есть наряду с выборными органами могут существовать и назначаемые;

• административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, то есть государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами; кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль над законностью (но не целесообразностью) в отношении как назначения должностных лиц, так и деятельности;

• местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.²³

В последнее время часто говорят уже о деконцентрации. Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Функциональная зависимость означает, что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но может также в любой момент пересмотреть их полномочия, изменить или отменить принятые ими решения как по причине нарушения законности, так и из соображений целесообразности.

Большинство способов организации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к местам. И главным здесь является обоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личных интересов по иерархии управленческой вертикали.

Сочетание централизма и децентрализма в государственном управлении может применяться на практике в разных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер. Однако, несмотря на это, можно выделить три основных модели.

Первая модель - англосаксонская, действует в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия. Она характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня нет назначенных представителей центра, существуют только выборные органы общей компетенции - советы. Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях, и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях советов.

Вторая модель регионального управления -европейская континентальная, предполагает, в отличие от первой, параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. Наиболее показателен в этом отношении опыт Франции. В высшую административно-территориальную единицу - регион (их во Франции более 20) -назначается комиссар республики. Одновременно в регионе в каждом департаменте избирается местный представительный орган - совет. В нижней единице (округе) имеется только одно должностное государственное лицо, назначенное централизованно, - префект. В самой низовой административно-территориальной единице (коммуне) никаких назначенных органов нет. Здесь население избирает совет, а последний - мэра и его заместителей.²⁴

Несомненное достоинство данной модели взаимодействия органов регионального управления -обеспечение единства действий государственной власти и управления на местах. Вместе с тем она дает возможность населению тех или иных административно-территориальных единиц, его представителям в избранных органах самим решать местные дела. Но контролирующие местное самоуправление должностные лица - комиссар республики, префект - назначаются «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство согласовывать такое назначение с местным советом.

В Италии, наряду с назначаемыми служебными лицами (в частности, префектами) население региона избирает представительные органы, формирующие собственный исполнительный аппарат.

Что же касается городов, поселков и сел, то управление ими модифицируется в зависимости от статуса территориальной единицы.

По третьей модели регионального управления - так называемой иберийской (поскольку она распространена в Испании, Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки) - все органы управления на местах выборные. Избирается местный совет. Главу местной администрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Глава местной администрации избирается в качестве председателя совета и после избрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качестве представителя правительства в данной административно-территориальной единице. Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нет централизованно назначенных служащих для контроля за действиями органов местного самоуправления, хотя есть представители государственной власти, избранные населением. Существование таких должностных лиц обеспечивает организационные связи государственной власти и местного самоуправления, что отсутствует в первой, англосаксонской модели. Недостатком данной системы является концентрация власти в руках председателя совета, объединяющего в одном лице и руководство последним, и контроль над законностью его деятельности. Таким образом, создается опасность превалирования воли одного над решением многих.²⁵

Некоторые специалисты выделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и других социалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам.

Характеристики

Список файлов курсовой работы