28287 (603865), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Организация электронного взаимодействия хозяйствующих субъектов и государственных органов в целях повышения качества и эффективности управления государством - одна из важнейших задач и приоритетов современного общества. Постоянно растут объемы документооборота между бизнес-структурами и государственными органами, уполномоченными законодательством на прием и обработку различного рода данных. Соответственно увеличиваются объемы информации и количество показателей, обрабатываемых в государственных информационных системах. Осознание роли государственных структур как источников сервиса для граждан и предприятий приводит, в свою очередь, к увеличению потока документов и в обратном направлении - нормативно-правовая, справочная информация, другие сведения передаются хозяйствующим субъектам по их запросам.
Основной проблемой при этом остается состояние среды, в которой происходит это взаимодействие. Если на обоих концах канала передачи информации в подавляющем большинстве случаев находятся современные автоматизированные информационные системы, которые эффективно и качественно обрабатывают получаемую информацию, то канал можно сравнить с бухгалтером предприятия, который перевозит на общественном транспорте толстые папки отчетов, или же с почтовой посылкой опять же с многочисленными бумагами. Столь явное несоответствие между качеством и пропускной способностью используемых каналов передачи информации и систем обработки данных приводит к тому, что последние загружены отнюдь не на полную мощность.
Существенно повысить качество систем обработки информации можно, если перевести процесс взаимодействия между ними исключительно на электронные рельсы. Именно передача данных в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи является единственным способом взаимодействия для современных информационных систем.
Организовать электронный документооборот между хозяйствующими субъектами и государственными структурами можно двумя путями. Первый подход представляет собой схему документооборота «каждый с каждым». Хозяйствующие субъекты направляют данные непосредственно адресату. Например, налогоплательщик отправляет зашифрованные и подписанные отчеты по электронной почте напрямую в инспекцию. Второй подход - это схема «единого окна», предусматривающая, что пользователь взаимодействует только с сервером оператора системы.
Схема «каждый с каждым», несмотря на привлекательную, на первый взгляд, простоту, имеет неустранимые недостатки, а именно:
- отсутствие универсальности. Этот недостаток заключается в том, что легко работать напрямую с одним контрагентом, но когда контрагентов становится больше, система сразу становится дорогой и сложной для конечного пользователя. Ведь ему приходится поддерживать и обновлять отдельные программные пакеты для каждого ведомства, с которым он осуществляет безбумажный документооборот;
- плохая масштабируемость, так как настройка каждого дополнительного направления обмена требует специальных операций на стороне пользователя. Например, приходится «прописывать» адрес получателя и его открытый ключ, тестировать соединение и т. д.;
- невозможность контроля качества и трудности разрешения проблемных ситуаций с государственным органом. Такие ситуации могут возникать, например, при потере того или иного документа при передаче его по каналам связи либо при возникновении спора о времени формирования и отправки документа.
Рис.2.5. Инфраструктура «единого окна»
Архитектура решения «единого окна» очень проста - все участники документооборота обмениваются данными через шлюзовый сервер документооборота. К каждому из серверов подключается определенное количество налогоплательщиков и контролирующих органов (по региональному или ведомственному принципу). Взаимодействие предприятий и контролирующих органов, подключенных к разным серверам, организуется посредством «роуминга»: сервера передают зашифрованные сообщения друг другу, чтобы доставить их до нужного адресата.
Преимущества этого технологического подхода в сравнении со схемой «каждый с каждым» очевидны. Они заключаются в следующем:
- упрощается регламент предоставления услуги электронного документооборота, поскольку каждый участник документооборота взаимодействует только с ближайшим к нему сервером системы. Взаимодействие с внешним миром осуществляется через единый простой интерфейс;
- снижается стоимость услуг, так как они предоставляются «одним пакетом», на одной технологической платформе. При этом возможна одновременная работа на одной территории ряда операторов и формирование конкурентного рынка;
- повышается качество услуги. Поскольку на сервере документооборота производится протоколирование и мониторинг всего процесса передачи данных, оператор может оперативно реагировать на возникающие проблемы, связанные с доставкой документов.
Все это ведет к повышению надежности и привлекательности системы и ускорению роста количества абонентов. А в этом заинтересованы не в последнюю очередь и сами контролирующие органы, получающие реальный шанс избавиться от объемной работы по механическому вводу информации и хранению бумажных архивов.
Заметим, что принцип «единого окна» - это наиболее естественный и очевидный подход к построению систем, в которых предполагается взаимодействие множества субъектов. Точно так же устроены, например, Интернет или телефонная сеть: каждый абонент взаимодействует ровно с одной точкой доступа. Через эту точку он получает весь спектр услуг и обменивается информацией с другими абонентами.
Предложением компании «СКБ Контур» по реализации инфрастуктуры «единого окна» является среда защищенного и юридически значимого безбумажного документооборота «Контур-Экстерн». В системе «Контур-Экстерн» последовательно реализован изложенный выше технологический подход. Более 30 серверов системы, эксплуатируемых компанией «СКБ Контур» и ее региональными партнерами, объединены в единое роуминговое пространство, к которому подключено около 40 000 налогоплательщиков и более 600 инспекций ФНС России в 54 регионах Российской Федерации.
Основа архитектуры системы «Контур-Экстерн» - это так называемый принцип «тонкого клиента». Он избавляет налогоплательщика от необходимости обновлять программное обеспечение для формирования отчетности на рабочем месте. Имеется возможность как подготовки отчетности непосредственно на сервере системы, так и импорта данных из автоматизированных систем бухгалтерского учета большинства производителей. Кроме того, в системе поддерживается обмен запросами и выписками из лицевого счета налогоплательщика, неформализованный документооборот, отправка сообщений банка налоговому органу об открытии (закрытии) счетов.
Система «Контур-Экстерн» ежегодно проходит сертификацию в ГНИВЦ ФНС России. Для обеспечения защиты конфиденциальной информации от несанкционированного доступа, а также для доказательства авторства и обеспечения целостности электронных документов используются сертифицированные ФСБ России средства шифрования и электронной цифровой подписи.
В системе «Контур-Экстерн» помимо налоговой и бухгалтерской отчетности также реализована поддержка всех форм отчетности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в территориальные органы ПФР, ФСС России и Росстата. В нескольких регионах запущены пилотные проекты по сдаче отчетности в эти ведомства через интерфейс «единого окна» в среде «Контур-Экстерн».
Разработчик системы «Контур-Экстерн», производственная фирма «СКБ Контур», работает на рынке информационных систем автоматизации бухгалтерского и управленческого учета с 1988 года. В головном офисе компании в Екатеринбурге насчитывается более 300 квалифицированных IT-специалистов. Филиалы фирмы открыты в пяти городах - Москве, Челябинске, Перми, Ханты-Мансийске, Уфе. Партнерская сеть насчитывает более 400 фирм, распространяющих и обслуживающих программные продукты «СКБ Контур» на всей территории России.
2.3 Основные проблемы взаимодействия предприятия с государственными органами и контрагентами по электронным каналам связи
Рассмотрим проблему формирования и использования операциональных систем с точки зрения их социальной направленности и обсудим роль системных операторов.
В организационно-правовом аспекте проблема оператора осмыслена недостаточно, не проработан и правовой статус этой категории специалистов и организаций.
Работу оператора необходимо рассматривать как специализированную информационную деятельность, связанную с целенаправленной обработкой информации при использовании специально ориентированных программ. Это, в свою очередь, ведет к решению вопросов: кто может быть системным оператором, каков его правовой статус (роль и задачи, функции, полномочия, ответственность).
В исследованиях по определению правового статуса операторы обозначаются как организации, специализирующиеся на предоставлении доступа к информации в сети посредством каналов связи и обеспечении удаленного доступа. Операторов (провайдеров) различают по видам предоставляемых услуг: провайдеры доступа в сеть, провайдеры содержания (контента), хост-провайдеры. Взаимодействие оператора с пользователями его услуг, выступающими в качестве отправителей информации, определяется как взаимодействие со второй стороной (первая — это сам оператор), а пользователь — получатель информации — выступает в роли третьей стороны. Оператор контента формирует собственное содержание и обеспечивает на определенных условиях доступ к нему; хост-провайдер предоставляет ресурс для размещения контента пользователей, доступность которого устанавливается этими пользователями; провайдеры доступа в сеть оказывают соответствующую услугу посредством предоставления коммуникационных линий доступа или точек доступа. Их услуга состоит в обеспечении трафика данных без постоянного хранения.
В действующем законодательстве появились нормы, которые относятся к оператору информационной системы. В федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (№149-ФЗ от 27.07.2006) оператор информационной системы определен как «гражданин или юридическое лицо, осуществляющее деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных» (ст. 2, п. 12).
В ходе применения этой статьи возможно столкновение с понятием «обладатель» информации как предмета правового регулирования (ст. 2, п. 5). Согласно закону, обладатель — это лицо, самостоятельно создавшее информацию, или лицо, которое на основании закона или договора разрешает или ограничивает доступ к информации. К обладателю информации закон относит как физических и юридических лиц, так и Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования (ст. 6). Здесь видим расширение состава субъектов-обладателей и отсутствие связи с темой оператора сети. По сравнению со ст. 2 в число обладателей включаются органы государственной власти и муниципального управления. Какой же оператор может рассматриваться в качестве обладателя информации, с которой он работает?
Вопрос о нормативном оформлении правового статуса оператора информационной системы обостряется: в ст. 13, п. 2 сказано, что, если иное не установлено федеральными законами, оператором информационной системы является собственник (уже не просто обладатель) «используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств, который правомерно пользуется такими базами данных, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы». Одновременно с этой общей нормой в ст. 14, посвященной государственным информационным системам, прописаны правила для этого уровня ресурсов и систем обработки. Государственные информационные системы создаются в соответствии с федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (№ 94-ФЗ от 21.07.2005). Это предполагает, что оператор не совпадает с заказчиком и создателем информации. Наряду с этим в роли оператора может выступать сам заказчик, то есть орган власти. Согласно п. 6 ст. 14 ФЗ «Об информации» Правительство РФ устанавливает обязательные требования к порядку ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем. А согласно п. 5 этой же статьи, если иное не установлено решением о создании государственной информационной системы, сам орган выступает в качестве оператора и сам осуществляет ввод этой системы в эксплуатацию.
Из сказанного вытекает вывод о трех вариантах легализации национальных государственных информационных систем и определения роли оператора. При первом варианте орган государственной власти совмещает функции оператора и заказчика. Второй предусматривает создание государственных информационных систем по решению Правительства РФ и регулирование им порядка (ввода в эксплуатацию) систем обработки и устанавливает требования к техническому обеспечению системы. Статус оператора устанавливается в таком же порядке. Наконец, возможен третий вариант: оператору передается и право на информационный ресурс, более того — право передавать его другому оператору. Правовой статус оператора информационной системы в соответствии с Федеральным законом «О персональных данных» (№152-ФЗ от 27.07.2006) требует особого рассмотрения с учетом норм, установленных ФЗ «Об информации».
Существенное значение для решения вопроса о правовом статусе оператора информационной системы имеют решения в области административной реформы в Российской Федерации. Базовыми документами здесь являются правовые акты Правительства РФ, утвердившие Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года (от 24.09.2004), федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002—2010 гг.), а также Постановление Правительства № 679 от 11.11.2005 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Для рассматриваемой темы важен последний из перечисленных нормативных актов. Именно в этом постановлении содержится указание на разделение государственных функций и государственных услуг в информационной сфере. Определение признаков и критериев позволило бы наиболее четко выявить роль и статус оператора для этих двух категорий государственной деятельности.
Например, в Постановлении Правительства № 679 сделан важный шаг по отделению функций органов исполнительной власти от выполнения государственных услуг и поставлена задача создать порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Необходимо при этом уяснить, какие услуги реализуются органом власти непосредственно в общении с населением, а какие должны выполняться для самого государственного аппарата и на какой организационно-правовой основе. Целый ряд вопросов нуждается в более тщательном рассмотрении и регулировании: кто является собственником (или иной формы обладания) обрабатываемого ресурса оператором системы, который находится вне структуры органа власти? В какой степени он обслуживает функции органа, а в какой государственные услуги? Как это влияет на его полномочия? Постановка этих вопросов важна для рассмотрения правового статуса нового вида оператора — оператора трансграничной передачи электронных документов в информационном взаимодействии субъектов, находящихся в юрисдикции разных государств.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
