28159 (603819), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Согласно ст. 83, базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны, согласно ст. 85, именоваться законодательными декретами.
Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. В польской Малой конституции ему отведена одна ст. 23, состоящая из 7 частей. Согласно этой статье (ч. 14), Сейм по мотивированному предложению Совета министров может абсолютным большинством голосов уполномочить его на издание распоряжений с силой закона. Уполномочивающий закон определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. В период действия уполномочивающего закона законодательная инициатива по предмету полномочия принадлежит исключительно Совету министров. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан, их политических свобод и прав, а также прав и обязанностей, вытекающих из отношений трудовых и социального обеспечения, равно как согласия на ратификацию международных договоров.
Таким образом, мы видим, что, хотя польское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такие серьезные его ограничения, которые испанский законодатель, возможно, счел сами собой разумеющимися, но, на мой взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.
Делегированы, могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции, Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о делегировании. Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, согласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.
В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.
Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.
В Испании, согласно Регламенту Конгресса депутатов, обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в Болетин офисьяль (Boletin Oficial del Estado официальный бюллетень государства).
После сообщения члена Правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голосование за утверждение акта или его отмену. Если палата декрет-закон утвердила, председатель спрашивает, не желает ли какая-либо парламентская группа, чтобы декрет-закон рассматривался как законопроект. Если такое желание высказано, оно выносится на решение палаты. При положительном решении декрет-закон рассматривается как законопроект по срочной процедуре без допущения поправок, предлагающих возвратить его в целом. Постоянная депутация рассматривает в качестве законопроектов по срочной процедуре декреты-законы, изданные Правительством в период между легислатурами. Постановление об утверждении или отмене королевского декрета-закона публикуется в официальном бюллетене государства.
В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями контроля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.
1.2 Проблемы делегированного законодательства
Проблемы делегированного законодательства принадлежат к довольно сложным вопросам правотворческого процесса не только в Российской Федерации, но и во многих зарубежных странах, в которых данный институт получил широкое развитие еще в XX в. Исходя из принципа разделения властей, исключительное право на осуществление законодательной власти принадлежит парламенту, но изменившаяся политическая и социально-экономическая ситуация в демократических странах мира заставила внести некоторые коррективы в национальное законодательство. Исполнительная власть расширила свои возможности в правотворческой деятельности не только посредством использования права законодательной инициативы, но и через институт делегирования полномочий.
Институт делегированного законодательства - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением16. Делегированное законодательство является составной и неотъемлемой частью конституционного (государственного) права многих стран и в современный период развития общества широко используется. Количество актов, принимаемых в порядке делегированного законодательства, очень велико.
Одной из главных причин появления и быстрого развития делегированного законодательства является более ускоренное принятие правового акта, чем в парламентском законотворчестве. Так называемое опережающее законотворчество. В случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочная разработка законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.
Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране. Существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает также усложнение общественных отношений в мире. Современное состояние правотворческой деятельности государства характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения17.
В странах континентального права (романо-германской правовой семьи), в том числе и в Российской Федерации, преобладает концепция закона как акта, принятого исключительно парламентом. Однако, провозглашая парламент высшим или даже единственным органом законодательной власти, конституции подавляющего большинства стран этой группы вместе с тем предоставляют главе государства или правительству право принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Широкое распространение в странах с континентальной или близкой к ней системой права получила концепция, согласно которой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента), но и в материальном. Впервые эта концепция была воплощена в Конституции Франции 1958г., которая предметно ограничила законодательную власть парламента, определив круг вопросов, по которым он может принимать законы. Все иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными актами исполнительной власти18.
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти - это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. В подавляющем большинстве стран нормативные акты являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствами: той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, и в широком участии в процессе правотворчества; ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную жизнь общества.
Прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства, как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что Президент «издает декреты, имеющие силу закона» 19. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.
В Конституции Российской Федерации закреплены три основные формы правотворчества: принятие нормативных правовых актов непосредственно народом путем референдума, органами государства, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами Федерации, между государственными органами и общественными объединениями).
В ст. 94 Конституции Российской Федерации 1993г. указывается, что Федеральное Собрание - законодательный орган РФ. Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий РФ и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Однако ранее в России имели место случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. В прошлом Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А.С. Автономова, таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988г. Верховный Совет СССР на своем пленарном заседании принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины актов, имеющих силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и утверждены без обсуждения Верховным Советом СССР. Да и законы, принимаемые непосредственно Верховным Советом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания, постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР20.
Конституция Российской Федерации 1993г. в ч. 1 ст. 115 установила, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (ч. 3 ст. 55 или ст. 57 Конституции РФ). Данная норма представляется достаточно широкой и нечеткой. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции РФ, и нормативных указов), то должна существовать связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства Российской Федерации.
При передаче парламентом законодательных полномочий исполнительному органу власти, в процессе разработки нормативных правовых актов и поправок к законам, большая роль отводится правовым службам, действующим в органах исполнительной власти.
Интересен опыт Великобритании, где в отличие от многих юрисдикций проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению директора Центра исследований в области законодательства и парламентаризма Великобритании, профессора Университета Стратклайда Дж. Бейтса21, «это ведет к сохранению единого стиля и влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и судебных процессов». Тем не менее, делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.
Заслуживает внимания опыт организации юридической службы Министерства юстиции Канады. Министерство юстиции является юридическим советником Правительства и помогает министерствам разрабатывать, пересматривать и интерпретировать законы, занимает особый статус: проводит юридическую экспертизу законопроектов на всех этапах процесса - от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления проекта закона, готового для предоставления в парламент. Например, Министерство юстиции детально анализирует все законодательные предложения с целью выявления всех предложений, которые могут привести к тому, что закон будет оспорен в суде как противоречащий Канадской хартии прав и свобод. Министерство юстиции обеспечивает предоставление юридических услуг всем министерствам и ведомствам Канады.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
