27016 (603435), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Отличия понятий «контроль» и «надзор»
Рассмотрим различие понятий «контроль» и «надзор», а также их соотношение. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения её в состояние. Этим контроль, в частности отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения.16
Иногда контроль называют родовым понятием по отношению к надзору. То есть надзор в этом случае является производным от контроля и имеет ряд характерных признаков: проверку соответствия специальным правилам, установленных для объектов, которые находятся под надзором; объекты проверки организационно не подчинены субъекту, осуществляющему надзор. Надзор в данном случае рассматривается как отдельный вид контроля. 17 Понятие контроля можно дополнить такими однородными понятиями как мониторинг и аудит. Термин «мониторинг» можно обозначить как пассивную форму контроля. При этом отсутствует прямая форма воздействия на объект мониторинга, а применяются методы наблюдения и анализа. Термин «аудит», как понятие родственное контролю, преимущественно используется при проверке финансово-хозяйственной деятельности для определения достоверности отчетности, учета, их соответствия действующему законодательству. Как видим, анализ, как общенаучный метод, находит свое место и в сфере государственного контроля. Если непосредственно в контрольной деятельности, анализ является лишь одной из стадий, после которой следует прямое воздействие на объект контроля, то в случае надзора, мониторинга или аудита, субъект контроля может ограничиваться лишь анализом и не воздействовать непосредственно на его объект. Можем привести как пример прокурорский надзор. В случае нарушения действующего законодательства, прокурор не оказывает прямое воздействие на нарушителя, а косвенно реагирует путем обращения в суд. Здесь уместно говорить не о контроле со стороны прокурора, а надзоре, сущностью которого является анализ правомерности действий его объектов.
Примеры нормативно-правовых актов и комментарии
В следующей части данной работы будут рассмотрены применение терминов «контроль» и «надзор» в нормативно-правовых документах, их отличия. Автор провёл поиск нормативно-правовых документов Украины, в которых используются вышеуказанные термины.
Следует сказать, что в Конституции Украины (редакция от 01.01.2006) слово «контроль» упоминается всего 10 раз, а «нагляд » – 4 раза.18 Почти все упоминания термина «контроль» относятся к регулированию финансовой сферы, контролю расхода бюджетных средств государства. Так, например, статья 85 определяет контроль исполнения Государственного бюджета Украины как одну из функций Верховной Рады. А статья 98 Конституции Украины определяет, что «Контроль от имени Верховной Рады Украины над поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием осуществляет Счетная палата». Статья 100 также относится к финансовому регулированию, но в этот раз субъектом этого регулирования выступает Совет Национального банка Украины, который «разрабатывает основные принципы денежно-кредитной политики и осуществляет контроль над их проведением». Кроме финансовой сферы термин «контроль » упоминается в статье 101, которая определяет, что «Парламентский контроль над соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека». Что же касается термина «нагляд », то есть надзора, то, преимущественно, этот термин употребляется в связи с деятельностью прокуратуры. В статье 121, указывается, что для прокуратуры определяются следующие функции:
а) надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие (то есть надзор над действиями милиции, Службы Безопасности);
б) надзор над соблюдением законов при исполнении судебных решений в уголовных делах;
в) надзор над соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.
Фактически, этим и определяются в Украине основы функции «прокурорского надзора ».
Для поиска нормативных документов автором данной работы была использована база данных информационной системы Верховной Рады Украины «Загальне законодавство» 19. Был задействован поиск ключевых слов в названиях нормативно-правовых актов. Следует сказать, что термины «контроль» и «надзор» встречаются в отечественных нормативно-правовых документах достаточно часто. Среди всех внесенных в базу данных (больше 98 тысяч) число найденных документов со словом «контроль» превысило границу конкретного поиска (больше 1000), а поиск в названиях термина надзор дал 600 документов, что составляет около 0,61%, среди имеющихся в базе нормативно-правовых актов. В дальнейшем область поиска была сужена. Был осуществлён контекстный поиск законов со словом «контроль» в названии. На 27 января 2007 г. в базе данных украинского законодательства20 было всего 22 закона, непосредственно содержащих слово «контроль » в названии закона. Среди них содержатся различные нормативные акты, регулирующие разносторонние сферы контроля, в частности: «О государственном контроле над использованием и охраной земель», «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», «О государственном контроле над международными передачами товаров военного назначения и двойного использования», «Об антидопинговом контроле в спорте», «Об осуществлении контроля над уплатой сбора на обязательное государственное пенсионное страхование и сбора на обязательное социальное страхование».
Рассмотрим, например, Закон «О государственном контроле над использованием и охраной земель». Этот закон определяет правовые, экономические и социальные основы организации осуществления государственного контроля над использованием и охраной земель. Он направлен на обеспечение рационального использования и воссоздания природных ресурсов и охрану окружающей среды. В этом законе конкретно указан объект государственного контроля (статья 4): «Объектом государственного контроля над использованием и охраной земель являются все земли в пределах территории Украины» 21. Далее статья этого закона указывает субъекты контроля – специальные уполномоченные органы исполнительной власти. Статья 9 конкретизирует субъекты контроля в зависимости от конкретной стороны объекта, который рассматривается. Это – Государственная инспекция по контролю над использованием и охраной земель, Государственная экологическая инспекция и Государственная служба охраны плодородности грунтов. В данном законе также используется термин «мониторинг» в отношении конкретного объекта, которым являются грунты украинских земель. То есть, прямо на состояние объекта контроля (плодородность грунтов) субъект контроля (специальные органы исполнительной власти) не влияет, присутствует пассивная форма контроля, применяются методы наблюдения и анализа. В рассматриваемом законе также раскрыты способы практической реализации государственного контроля (статья 9): проведение проверок, рассмотрение обращений физических и юридических лиц, участие в работе комиссий при принятии в эксплуатацию мелиоративных систем и рекультивированных земель, рассмотрение документации по землеустройству. Таким образом, можно сделать вывод, что в рассмотренном нормативно-правовом акте, определяющем функцию государственного контроля в сфере использования и охраны земель, конкретно выделены составляющие контроля: его субъекты, объект и способы реализации контроля.
Среди нормативно-правовых актов, относящихся к государственному надзору, рассмотрим Закон Украины «Об административном надзоре над лицами, освобожденными с мест лишения свободы», Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре над соблюдением стандартов, норм и правил и ответственность за их нарушение».
Рассмотрим закон “Об административном надзоре над лицами, освобожденными с мест лишения свободы”. Данный закон определяет условия и порядок установления и осуществления административного надзора над отдельными категориями ранее осужденных лиц и их обязанности. Поскольку согласно статье 2 заданием административного надзора является «предотвращение совершения преступлений отдельными лицами, освобожденными с мест лишения свободы» 22, то объектом надзора в широком смысле в данном случае является правопорядок. Конкретный объект надзора этот закон устанавливает в статье 3 «Лица, относительно которых устанавливается административный надзор»: совершеннолетние осужденные, попадающие под конкретную характеристику. Субъект административного надзора определяется в статье 7: «Административный надзор осуществляется милицией». В статье 7 также указывается практическое содержание административного надзора: «Сотрудники милиции обязаны систематично контролировать поведение этих лиц, предостерегать нарушения ими общественного порядка и прав других граждан и останавливать их, проводить розыск лиц, которые избегают административного надзора». В свою очередь милиция и её деятельность в отношении административного надзора являются объектом надзора прокуратуры согласно статье 13 рассматриваемого закона: «Наивысший надзор за соблюдением и правильным применением законодательства об административном надзоре осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами».
Следующий рассматриваемый нормативно-правовой акт относится к Декретам Кабинета Министров, которые имеют в Украине силу закона, были изданы до принятия действующей Конституции. Это Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов, норм и правил и ответственность за их нарушение». Этот нормативно-правовой акт устанавливает правовые основы государственного надзора над соблюдением стандартов, норм и правил субъектами предпринимательской деятельности (предпринимателями), определяет их ответственность за нарушение этих стандартов, норм и правил. Государственный надзор определяется в статье 1 Декрета, как «деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю над соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске продукции (выполнении работ, предоставлении услуг) с целью обеспечения интересов общества и потребителей в её соответствующем качестве…».23 Субъекты, осуществляющие государственный надзор указаны в статье 2 «Органы государственного надзора»: «Государственный надзор за соблюдением технических регламентов по подтверждению соответствия, технических регламентов, стандартов, норм и правил, состояния средств измерений…осуществляют …государственные центры стандартизации, метрологии и сертификации, а также другие специально уполномоченные органы». Объекты государственного надзора устанавливаются в одноименной статье 3: продукция производственно-технического предназначения, товары народного потребления, продукция импортная и экспортная и т.д. В этой же статье указаны критерии государственного контроля в этой сфере – «соответствие стандартам, нормам и правилам». Формы практической реализации надзора прописаны в статье 4 «Формы государственного контроля»: «Государственный надзор осуществляется…в форме проверки соблюдения: стандартов, норм и правил,…стабильности качества сертифицированной продукции, правил проведения испытаний продукции». Итак, можем сделать вывод, что в рассмотренном нормативно-правовом акте определены все базовые составляющие контроля: субъект, объект, критерии и форма.
Рассмотренные нормативно-правовые акты можно отнести к регулирующим сферу государственного контроля, поскольку их содержания отвечают определению государственного контроля, который является проверкой уполномоченным на то субъектом соответствия (несоответствия) объекта контроля тем законным требованиям, которые к нему предъявляются.24 Присутствуют все составляющие определения: объект контроля; субъект, его контролирующий; и требования, предъявляемые к объекту.
Классификация и принципы государственного контроля
Рассматривая государственный контроль как общее теоретическое понятие следует выделить основные критерии, с помощью которых можно характеризовать тот или иной вид контроля. В частности, существует разделение контроля во времени, то есть наличие определенных стадий контроля, следующих одна за другой и взаимозависимых. Первая временная стадия любой контрольной деятельность – информационная, то есть сбор, получение информации об объекте контроля. Здесь следует сказать, что получение сведений может быть активным, когда субъект государственного контроля самостоятельными усилиями получает информацию об объекте, или пассивным, когда объект контроля (надзора) сам предоставляет информацию о себе субъекту, его контролирующему. Причём, эта обязанность – передавать информацию субъекту контроля, закреплена законодательно, например, налоговая администрация проводит информационную стадию контроля на основании обязательных отчетов предпринимателей25. Данная стадия контроля соответствует таким видам деятельности как аудит и мониторинг, целью которых, в том числе, является получение информации об объекте аудита или мониторинга, а для аудита – ещё и определение выводов, то есть оценочная стадия контроля или анализ. Таким образом, можно сказать, что мониторингу соответствует первая временная стадия контроля – информационная, аудиту – первая и вторая стадия (информационная и оценочная). Говоря о надзоре, мы обычно включаем в это понятие как сбор информации (информационная стадия), так и анализ (оценочная стадия). Что же касается третьей стадии контроля – то применительно к надзору, следует сказать, что «надзирающий» субъект тоже может выполнять регулятивную функцию, однако в этом случае она имеет пассивную форму, так как объект надзора не подчинен непосредственно субъекту, невозможно активное влияние субъекта надзора на объект. В качестве примера приведём прокурорский надзор: прокурор не может отменить действие нормативно-правового акта местных властей, но в его компетенции – подать протест, представление или обратится в суд по этому поводу26, например, прокурор Харьковской области опротестовал решение горсовета о присвоении русскому языку особого статуса.27 Заключающей стадией контроля (собственно практическая реализация) является регулятивная стадия. В этой стадии субъект контроля оказывает регулирующее воздействие на объект контроля, целью которого является установление соответствия объекта тем правомерным требованиям, которые к нему предъявляются.28 Таким образом, регулятивная стадия характерна только для контроля (в отличие от надзора, мониторинга, аудита), однако включающего и другие стадии, предшествующие регулятивной фазе (схема 1).
Схема 1. Временны́е стадии государственного контроля
| Стадии государственного контроля | ||||
| 1. Информационная | 2. Оценочная | 3. Регулятивная | ||
| пассивная форма (косвенное воздействие) | активная форма (прямое воздействие) | |||
| мониторинг | ||||
| анализ | ||||
| аудит | ||||
| Надзор | ||||
| контроль | ||||
| о | ||||
сь времениВ демократических государствах основополагающим при осуществлении государственного контроля является принцип верховенства права. Принцип верховенства права – основополагающий принцип демократического государства, является выражением идей примата права над государством, приоритета прав человека в обществе, проявляется в верховенстве Конституции и правовых законов.29 В сфере государственного контроля этот принцип определяет преимущество, первоочередность прав человека по отношению к желаемым результатам контроля. В качестве примера можно привести рассмотренный выше закон “Об административном надзоре над лицами, освобожденными с мест лишения свободы”: цели надзора, установленные этим законом не могут достигаться в ущерб правам лиц, являющихся объектом надзора. Обязательным при осуществлении государственного контроля является принцип законности. Правовая законность – это точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований правового закона всеми субъектами права.30 Применительно к государственному контролю, например, можно говорить о недопустимости противопоставления законности и целесообразность, когда достижение результатов контроля важнее, чем соблюдение законов, регулирующих контрольную деятельность. Презумпция добропорядочности, по аналогии с презумпцией невиновности, означает предположение о законопослушности, добропорядочности лица до тех пор, пока не доказано обратное. В данном контексте презумпция добропорядочности должна применяться по отношению к объекту контроля. В противном случае все объекты контроля будут «подозреваемыми», а сам контроль может свестись к поиску «виноватых», что скорее характерно для тоталитарных «полицейских» государств и недопустимо для демократических. функции («коммуникативная», «сигнальная», «превентивная»)
Субъектная классификация государственного контроля
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
