26970 (603421), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Линейный принцип. Его применение обеспечивает такой тип организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность, при котором каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления. При таком построении каждый подчиненный имеет лишь одного непосредственного начальника, в компетенции которого находятся все вопросы деятельности подчиненного. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и где работа относительно не сложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных. В частности, линейный принцип положен в основу организации органов внутренних дел.
Функциональный принцип. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает
развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и необходимого единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию государственного управления (статистика, стандартизация, метрология, сертификация и др.). Эти органы наделяются соответствующими полномочиями. Их указания по вопросам, связанным с осуществлением своих функций, являются обязательными независимо от ведомственной подчиненности того или иного органа отраслевой компетенции.
Функциональный принцип применяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции — кадровую, финансовую, материально-техническую (хозяйственную), функцию планирования работы органа и Др. Применение при создании структуры аппарата органа исполнительной власти функционального принципа позволяет руководителю разрешать конкретные вопросы через функциональные подразделения. Функциональный принцип обеспечивает специализацию труда, квалифицированное решение вопросов, повышает действенность контроля, упрощает работу руководителей. При этом важно, что функциональные аппараты оказывают управленческое воздействие на объект управления не непосредственно, а через руководителя органа, в состав которого они входят.
Принцип двойного подчинения. Как уже указывалось, этот принцип обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов федерации, региональных органов исполнительной власти.
Во вторую группу организационных принципов входят: рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов этой деятельности за результаты их работы, сочетание единоначалия и коллегиальности.
Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности. Установление ответственности способствует повышению качества и эффективности работы, воспитывает добросовестное отношение к служебным обязанностям, требовательность руководителей к подчиненным, чуткое и внимательное отношение к людям.
Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например Правительством Российской Федерации9, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначальными органами, скажем, министерствами. Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать одностороннего, субъективного принятия решений. Орган информируют население, трудовые коллективы, общественные организации, средства массовой информации (радио, телевидение, печать), государственные органы о своей деятельности, состоянии общественного порядка и общественной безопасности. Не подлежат разглашению данные, составляющие государственную и служебную (профессиональную) тайну, а также сведения затрагивающие честь и достоинство граждан, полученные в процессе служебной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законом10.
Глава 2. Особенности государственного управления в пограничной сфере
2.1 Управление в сфере охраны государственной границы
Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны Государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз ранее была возложена на Пограничную службу Российской Федерации, состоявшую из пограничных войск, органов и других организаций. Указом Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" от 11 марта 2003 г. N 308 с 1 июля 2003 г. упразднена Федеральная пограничная служба Российской Федерации и переданы в состав Федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздненной Пограничной службы Российской Федерации.
Пограничная служба решает следующие основные задачи: защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.
Пограничные войска совместно с Вооруженными Силами Российской Федерации участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Органы пограничной службы решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.
В пределах своих полномочий пограничные войска применяют оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства, решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами. В настоящее время осуществлен переход к дифференцированному построению группировок пограничных войск и органов с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетном порядке развивать невойсковые способы служебной деятельности и адекватно сокращать пограничные войска, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.
Основы административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны государственной границы определены Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации", Федеральным законом от 31.07.1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации". Также существенное значение имеют: Конституция Российской Федерации как институциональный акт российской правовой системы, Федеральные конституционные законы, иные Федеральные законы, акты Президента и Правительства, а также внутриведомственные приказы и распоряжения Федеральной службы безопасности России.
2.2 Направления совершенствования государственного управления в пограничной сфере
Современный период развития Российской Федерации характеризуется достаточно большим различием между требуемым и имеющимся уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы.
В целях устранения данного различия организована работа по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в пограничной сфере государства.
В настоящее время завершается согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона "О статусе и защите государственной границы Российской Федерации"11. Он подготовлен с учетом накопленного в последнее десятилетие опыта применения Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"12 и направлен на регулирование отношений в сфере определения статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, правовых основ ее установления и поддержание режима на ней, а также полномочий государственных органов в указанной сфере.
Разработка данного законопроекта вызвана тем, что Закон о границе был принят Верховным Советом Российской Федерации 1 апреля 1993 г. в период применения Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г., т.е. в совершенно иных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях. Как показывает правоприменительная практика, срок эффективного действия закона, как правило, не превышает десяти лет. При этом практика применения Закона о границе также выявила, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на формировании единой системы защиты интересов государства в пограничной сфере, повышении эффективности государственного управления в обеспечении интересов и безопасности России в пограничной сфере.
Наименование законопроекта обусловлено положениями ст. 71 (п. "н") и 106 (п. "д") Конституции Российской Федерации*(3).
С учетом неукоснительного следования указанным положениям Конституции выстроена и структура законопроекта. Он состоит из преамбулы и пяти разделов, которые, в свою очередь, содержат шесть глав. Самостоятельными разделами урегулированы вопросы, связанные со статусом государственной границы, а также с ее защитой.
В законопроекте, в отличие от Закона о границе, изменено определение понятия "государственная граница Российской Федерации", которой признается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории России. Необходимость такого подхода диктуется тем, что существующее определение государственной границы не в полной мере учитывает реалии российской правовой системы. Это объясняется следующими причинами.
Во-первых, ст. 67 (ч. 1) Конституции уже дает определение территории России, воспроизведение которого в федеральном законе (особенно в искаженном виде, как это имеет место в статье 1 Закона о границе) не несет никакой правовой нагрузки и не отвечает принципу нормативной экономии.
Во-вторых, из определения государственной границы изъято указание на то, что она определяет "пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации". Так, в соответствии с частью первой статьи 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, эти районы морских пространств признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива" названный международный договор ратифицирован и на основании ст. 15 (ч. 4) Конституции стал составной частью правовой системы России. В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции ООН по морскому праву, государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а государственный суверенитет России имеется. Вполне возможно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.
Впервые в российском праве законопроектом раскрывается содержание понятия "статус государственной границы", под которым понимается правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом действия государственного суверенитета России, а также правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.
Особенностью законопроекта является отсутствие в нем понятия "охрана государственной границы". Это обусловлено тем, что действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от Конституции (Основного Закона) СССР, принятой 7 октября 1977 г. (пункт 8 статьи 73), применительно к однородной правовой ситуации использует термин "защита государственной границы", а не "охрана государственных границ", как это имело место ранее. Сохранение же искусственной конструкции, созданной в части пятой статьи 3 Закона о границе, где охрана границы признается составной частью ее защиты, невозможно, поскольку в российском праве понятие "охрана" по своему содержанию шире понятия "защита". Это, в частности, вытекает из положений ст. 80 (ч. 2) и 82 (ч. 1) Конституции.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
