28620 (597119), страница 17

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 17)

Власть монарха, олицетворявшего исполнительную ветвь, в первую очередь была ограничена правами сословий, поэтому функции законодательного органа (в условиях сложившегося разделения функций еще до появления доктрины разделения властей) были возложены на орган сословного представительства. В российской истории такими органами были Земские соборы, созывавшиеся с 1584 года по 1684 год. Органу сословного представительства во Франции мы обязаны появлением термина «парламент» (от фр. parle – говорить, поскольку условием принятия коллегиального решения всегда было его обсуждение).

Позднее в обоснование разграничения функций, помимо принципа разделения властей, была положена идея народного суверенитета, и возникло понятие народного представительства. Само это понятие использовалось только в монархиях – как институт, от имени народа ограничивающий монаршую власть. В частности, теория народного представительства разрабатывалась в русском государственном праве и стала основой формирования российского органа народного представительства – Государственной Думы, существовавшей 1906-1917 годах. После свержения монархии указание на «народность» мало-помалу сошло на нет, поскольку другого носителя власти уже не обнаруживалось. Таким образом сохранилась характеристика законодательного органа только как представительного. В отличие от иных органов, избираемых непосредственно населением, парламент отражает различные политические настроения в обществе, политическую структуру общества, представляя её на государственном уровне при принятии решений.

Оригинальная теория представительных органов была создана в советской государственно-правовой доктрине. Органы, выражавшие народную волю, – советы – считались полновластными органами, а деятельность органов государственного управления и суда были призваны воплощать в жизнь и контролировать исполнение решений советов.

До настоящего времени в мировой практике сохраняются различные подходы к деятельности законодательной власти. Согласно концепции верховенства парламента (отличительной черты государственного права Великобритании) законодательный орган может принять решение практически по любому вопросу. Его полномочия во внутригосударственном праве не подлежат никакому ограничению. Деятельность парламента в этих условиях не связана только функцией по принятию закона, но и расширяется за счет участия в определении государственной политики. Исполнительная власть при этом вправе осуществлять только те полномочия, которые ей определены в законе. В числе таких полномочий могут передаваться в том числе и права на издание в установленной области нормативных актов (делегированное законодательство).

Французский подход к правам парламента напротив состоит в установлении перечня вопросов, которые могут им рассматриваться и по которым могут приниматься законы. Фактически государственная политика остается вне пределов полномочий законодательного органа и его деятельность сводится к утверждению законов.

В российском государствоведении не признается верховенства парламента, но его функции не сводят к законодательной, а включают в их число также учредительную, контрольную, бюджетную, представительскую (например, объявление амнистии или участие в международных отношениях).

Порядок формирования законодательных органов власти.

Представительный характер законодательных органов власти связан и с порядком его формирования – его состав избирается непосредственно населением. Это, правда, может применяться не ко всему законодательному органу. Общепризнанные принципы и нормы международного права [см. п.7, Международный договор от 29.06.1990] отмечают данную особенность – лишь одна из палат должна избираться, а другая может, например, назначаться из представителей государственно-территориальных образований в составе государства (представительство субъектов в верхней палате федерального парламента).

При выборах парламента или отдельной его палаты населением используются избирательные системы, о которых шла речь выше.

Структура законодательного органа: политическая и организационная.

Как уже упоминалось, законодательный орган может состоять из двух палат. Исторически бикамерализм был обусловлен стремлением создать механизм контроля за решениями органа народного представительства. Контроль был необходим для ограничения возможности принятия поспешных, чересчур радикальных или популистских решений, а также тех, исполнение которых было бы затруднительно. Такой контроль осуществлялся как исполнительной властью (путем промульгации закона), так и созданием специальной структуры в самом парламенте – верхней палаты. Эта палата, в отличие от избиравшейся населением нижней палаты, назначалась монархом или формировалась по сословному принципу. Постепенно такой порядок назначения верхних палат утратил свою актуальность, но это не означало ликвидацию самой верхней палаты. В условиях федеративных государств они стали представлять уже интересы субъектов федерации в противовес мнению населения в целом. Характер менее политизированной, более консервативной части парламента верхняя палата сохранила, так как её назначение обеспечивало меньшее влияние на состав депутатского корпуса политических партий и, соответственно, переменчивых политических симпатий граждан, а также политической партийной конъюнктуры.

Данные обстоятельства отражаются и в распределении полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ: Совет Федерации, помимо регулирования федеративных отношений, принимает такие кадровые и иные решения, которые требуют взвешенности и беспристрастности, а не должны становиться предметом политического торга (назначение судей высших судов и генерального прокурора, утверждение Указа Президента о введении военного или чрезвычайного положения и т.д.). Государственной Думе предоставляется право участвовать в принятии решений, с помощью которых палата может влиять на осуществление государственной политики (дача согласие на назначение Председателя Правительства РФ, назначение Председателя Центрального банка РФ и т.д.).

Вопросы внутренней организации каждой палаты, как и порядок её деятельности, определяется в регламенте палаты [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ].

Политическая структура образуется в составе нижней палаты и включает депутатские объединения – партийные (фракции) и непартийные (группы).

Помимо политической, в каждой палате образуется организационная структура: председатель палаты (часто именуемый спикером), организующий ведение заседаний, подготовительную работу аппарата, а также решающий иные хозяйственные и кадровые вопросы, совет палаты (координирующий деятельность всех других внутренних органов и структур), комитеты и комиссии (в нижней палате обычно формируются пропорционально партийному составу). Роль последних в законодательном процессе чрезвычайно велика.

Комитеты представляют собой рабочие органы, подготавливающие вопросы в определенной области для рассмотрения их палатой. Специализация комитетов позволяет им рассматривать вопросы, требующие наличия знаний в соответствующей области. Рекомендация со стороны профильного комитета практически предопределяет решение всей палаты, так как большинство депутатов полагается на мнение специалистов. И только вопросы, имеющие принципиальный характер, становятся предметом широкого обсуждения.

В отличие от комитетов, комиссии, как правило, действуют на непостоянной основе и создаются палатой для подготовки рассмотрения определенного конкретного вопроса. Однако существуют и постоянные комиссии, создание которых необходимо для организации работы палаты (например, мандатная комиссия).

Организация работы парламента

Работа палаты проводится в форме пленарного заседания (заседания всей палаты, на которых обсуждаются проекты решений, заслушиваются выступления Президента, должностных лиц органов исполнительной власти и т.д.), заседаний комитетов и комиссий, а также парламентских слушаний.

Работа осуществляется в период чрезвычайных и очередных сессий – весенней и осенней, в перерывах между которыми наступают парламентские каникулы.

Для работы любого коллегиального органа определяется кворум, отсутствие которого влечет неправомочность принятия решений [Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П].

Порядок работы определяется повесткой дня – последовательностью рассмотрения вопросов, выносимых на обсуждение. Повестка дня обычно определяется или председателем, или координирующим структурным подразделением (советом палаты). Структура повестки дня пленарного заседания обычно состоит из нескольких частей, каждую из которых образуют в порядке очередности вопросы, находящиеся на определенном этапе процедуры рассмотрения (I, II и III чтение, внеочередное и повторное рассмотрение законопроектов, вопросы – назначения должностных лиц, запросы и т.п.)

Понятие и виды актов, принимаемых законодательным органом.

Особенности правовой природы закона. Основным актом, принимаемым законодательным органом, является закон. Закон не является выражением воли одного законодательного органа, так как для его вступления в силу необходимо пройти промульгацию. Однако парламент определяет содержание закона, которое уже не может быть изменено без его согласия. В России этими полномочиями обладает Государственная Дума, одобрение которой считается принятием законопроекта и превращением его в закон, который, однако, еще должен быть одобрен верхней палатой и подписан Президентом. Природа закона как особого вида нормативного акта является предметом изучения теории права, однако его взаимосвязь с деятельностью парламента позволяет относить общие вопросы сущности этого акта к предмету изучения конституционно-правовой науки.

Среди аспектов, определяющих характер и особенности закона, можно выделить два – требование о том, чтобы закон объективно отвечал регулируемым общественным отношениям и устанавливал наиболее оптимальные правила, а также требование о необходимости соблюдения политического компромисса при его принятии. Первый аспект отражает сущность закона как источника правовых норм, второй обусловлен существующим механизмом издания закона.

Закон как выражение права не издается законодательным органом в качестве его волевого властного решения, а является результатом анализа сложившихся общественных отношений, санкционирование государством наиболее справедливых и социально полезных моделей поведения. С этой точки зрения закон должен отвечать требованиям высокой юридической техники – для обеспечения беспробельности устанавливать абстрактные, а не казуистичные нормы, органично вписываться в систему иных правовых актов.

Если анализировать второй аспект, то можно придти к выводу, который плохо согласуется с первой составляющей природы закона. Порядок издания закона позволяет говорить о нем, как о решении, отражающем соотношение политических сил в обществе. Голосование в парламенте как процедура утверждения закона позволяет рассматривать его в качестве политического решения, форму реализации государственной власти. На такое голосование оказывают влияние заинтересованные лица с помощью лоббирования. Закон должен регулировать только самые основные общественные отношения, не вдаваясь в детальное регулирование, поскольку политическое значение имеют лишь принципиальные вопросы, а не механизм исполнения принятых решений.

Акты палат парламента. Помимо законов, парламентом издаются акты палат, которые оформляют волеизъявление этой палаты и служат формой реализации её полномочий. Постановлениями палаты оформляется в том числе и утверждение в каждом чтении проекта закона. Такие постановления следует отличать от постановлений, принимаемых, например, по вопросам организации работы палаты – утверждающих Регламент палаты. Первые являются по природе правоприменительными актами [Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.1995], а вторые содержат нормативные предписания, хотя и ограниченного круга действия.

Законодательный процесс.

Законодательный процесс осуществляется в порядке, установленном в соответствии с конституционными положениями регламентами палат парламента [Постановление Государственной Думы Федерального Собрания России от 22.01.1998 N 2134-II ГД], [Постановление Совета Федерации Федерального Собрания России от 30.01.2002 N 33-СФ]. Законодательный процесс можно разделить на следующие стадии: законодательную инициативу, рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате (Государственной Думе), одобрение закона верхней палатой (Советом Федерации), промульгация главой государства (Президентом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 N 12-П], опубликование и вступление в силу [Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура].

На стадии законодательной инициативы в нижнюю палату вносится проект закона – его текст и сопроводительные документы, в том числе заключение Правительства, если реализация проекта потребует расходов из бюджета. Субъекты права законодательной инициативы (лица, управомоченные вносить законопроекты, которые подлежат обязательному рассмотрению) определены в Конституции [ст. 104].

Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате состоит в определении его содержания и окончательного утверждения текста. Прохождение проекта через нижнюю палату состоит из трех чтений (за редким исключением, предусмотренным, например, для государственного бюджета, принимаемого в 4-х чтениях). Первое чтение состоит в утверждении концепции проекта (принятие за основу), во втором чтении обсуждаются внесенные субъектами права законодательной инициативы поправки к тексту проекта, в третьем чтении могут быть рассмотрены поправки, направленные на устранение внутренних противоречий, возникших после второго чтения, а также возможные последствия в виде аброгации, и законопроект принимается в окончательной редакции (принятие в целом) [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П].

Ряд законов подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате, остальные могут быть рассмотрены в 14-дневный срок [Крестьянинов Е.В. Процеcсуальные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению], [Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П]. Затем закон направляется Президенту для промульгации.

В случае неодобрения закона верхней палатой или Президентом (применение права вето), возможно повторное принятие квалифицированным большинством голосов (в случае применения вето Президента – в обеих палатах), что означает обязательность подписания и опубликования.

Затем закон подлежит обязательному опубликованию, которое является условием его вступления в силу [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ].

Взаимодействие парламента с президентом и правительством. Счетная палата РФ.

Система разделения властей предполагает взаимодействие всех трех ветвей власти друг с другом. Кроме того, органы всех трех ветвей вступают в конституционно-правовые отношения с главой государства. Разделение властей требует установления правовых форм контроля («сдержек и противовесов») других ветвей.

Взаимодействие законодательной с судебной властью ограничивается участием верхней палаты в формировании состава высших судов. С некоторой долей условности можно относить сюда и законодательное регулирование судоустройства, издание процессуальных и материальных правовых норм, регулирующих деятельность судов.

Характеристики

Список файлов книги