Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

Таким образом, в административном праве фактически существует три подхода к пониманию административного процесса, которые условно можно обозначить: юрисдикционный, управленческий и действительно широкий, за пределами которого стираются границы между формами реализации норм материального права, между материальными и процессуальными нормами, между формами юридической деятельности.

Отметим, что концепция широкого подхода в предлагаемом понимании находится в стадии формировании и требует детальной проработки и обоснования.

Важным моментом в формировании представления об административном процессе является установление соотношения административного процесса с юридическим процессом. Общепризнанно, что административный процесс – это вид юридического процесса, обладающий определёнными особенностями. На первый взгляд простая задача соотношения признаков юридического и административного процессов осложняется тем обстоятельством, что в общей теории права имеет место минимум пять подходов в определении содержания юридического процесса и процессуального права[⁶].

С учетом различной степени детализации обобщенное представление ученых-администраторов об юридическом процессе находится в пределах разброса мнений, при котором юридический процесс воспринимается как деятельность компетентных органов государства, осуществляемая в процессуальной форме. Соответственно, процессуальное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и процессе применения норм материального права.

Нет единства среди административистов, исследующих проблемы административного процесса в современной России, и относительно признаков юридического процесса[⁷].

Тем не менее, как представляется, не вызывает обоснованных возражений утверждения о том, что юридический процесс – это:

1. сознательная целенаправленная деятельность; разновидность социального процесса;

2. этой деятельности присущ властный характер, поскольку в ней реализуются властные полномочия государственных и муниципальных органов;

3. эта деятельность имеет юридическое содержание, направлена на решение юридических дел и достижение определенного юридического результата;

4. результаты процесса оформляются в официальных юридических документах;

5. юридический процесс – это правовая форма реализации функций органов власти. Его виды и особенности организации определяются характером, видом власти, которую он обслуживает.

6. ему свойственна достаточно полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Все эти признаки в полной мере присуще административному процессу как виды административного процесса.

§ 2 Понятие признаки и структура административного процесса

Неоднозначность методологических подходов в теории права и в административном праве осложняют задачу определения понятия административного процесса. Представляется, что административный процесс есть процессуально оформленная урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность субъектов публичной власти по разрешению правоприменительных и правотворческих юридических дел в сфере осуществления публичного управления и судебного контроля за ним.

Обратимся к характеристике отдельных признаков административного процесса.

1. Административный процесс – это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая по своему содержанию, целям и результату. В связи с этим, необходимо отграничивать административный процесс, прежде всего от управленческого процесса, с одной стороны, и от иных видов юридической деятельности, с другой.

Управленческий процесс – система официально признанных действий по реализации функций управления. Это общепризнанный установившийся процесс управленческой деятельности и сама управленческая деятельность, порядок реализации которой устанавливается нормами права, а по отдельным направлениям без правового регулирования (так называемые «неправовые формы управления»). К ним частично относится организационная работа аппаратов управления, делопроизводство, информационно-обеспечивающие и материально-технические действия. Они могут содержать элементы властеотношений за пределами конкретного правового регулирования. В то же время, административный процесс по содержанию, формам и методам отличается, например, от уголовно-процессуальной, уголовно-исполнительной, гражданско-процессуальной и иных видов юридической деятельности, реализуемых в пределах соответствующих правоотношений.

2. Административно-процессуальная деятельность осуществляется уполномоченными на то субъектами публичной власти. Методологически неверно жестко увязывать административный процесс с деятельностью органов исполнительной власти или с административной юстицией. Это искажает реальную картину состояния юрисдикционного процесса в современных условиях.

Следует согласиться с тем, что каждый вид юридического процесса имеет свой властный источник – соответствующую ветвь государственной власти. И в этом смысле административный процесс в первую очередь и преимущественно реализует функции исполнительной власти. Но при этом следует учитывать три аргумента, позволяющих избежать формализма во имя «чистоты» теоретических конструкции и предельной поляризации подходов. Во-первых, исполнительная власть может быть реализована в форме правотворческой и правоприменительной, в том числе и юрисдикционной, деятельности. Во-вторых, состав субъектов определяется прежде всего юридическими содержанием действий субъектов публичной власти. В-третьих, закрепленные процессуальных действий в законодательных актах, традиционно относимым к иным отраслям права, не к административному праву, не означает автоматически, что эти действия не входят в содержание административного процесса.

Подтверждая единый характер управленческой деятельности, мы должны признать, что в форме административного процесса реализуются функции как государственный исполнительной власти на уровне федерации и ее субъектов, так и муниципальной исполнительной власти. Если за основу определения административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса взять не только управленческую, но и непосредственно связанную с управлением деятельность, то к административному процессу следует отнести деятельность судов по применению традиционно признаваемых административными мер принуждения (административное наказания, установление административного надзора за ранее судимыми лицами, меры пресечения правонарушений и т.п.), а также разрешение судами, административных споров, возникающих из публичных правоотношений, в порядке судебного контроля за деятельностью исполнительной власти (сейчас традиционно регулируется Гражданско-процессуальным кодексом). Очевиден и тот факт, что субъектами управленческого процесс являются аппараты представительных органов власти, деятельность которых также организована в форме административных процедур. В этих условиях единственный корректный термин, дающий возможность объединить субъектов административно-процессуальной деятельности – «органы публичной власти». Естественно, что субъектами являются и должностные лица названных органов.

Не следует, что утверждение воспринимать как попытку из числа участников административно-процессуальной деятельности граждан, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций, иных участников административного процесса. Органы публичной власти являются не единственными, но основными участниками административного процесса, поскольку именно они рассматривают юридические дела, осуществляют основную массу административно-процессуальных действий и принимают решение по делу. На органы публичной власти возложены законодательством обязанности по обеспечению процессуальной формы деятельности, в том числе, обязанность требовать соблюдение порядка осуществления деятельности от иных участников процесса. Тем самым подчеркивается их ведущая роль в реализации целей административного процесса.

3. Административный процесс имеет свое юридическое содержание, цель и результат. Юридическое содержание административного процесса состоит в том, что он является деятельностью по разрешению административных юридических дел. Юридическое дело – вопрос, проблема, ситуация возможность разрешения которой связана с использованием юридических средств, прежде всего норм права. Административное дело следует понимать как возникающий в сфере публичного управления вопрос, связанный с применением, административно-правовых норм в предусмотренной нормативными актами процессуальной форме. Назначение административных дел состоит в обеспечении применения норм не только материального и процессуального административного права, но и других материальных отраслей. Результатами разрешения административных дел могут быть как индивидуальные правовые акты, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам, так и подзаконные нормативные акты к органам исполнительной власти. Нет противоречия в том, что процесс правоприменения норм административного материального и процессуального права совмещаются в одном административном деле с принятием подзаконного нормативного акта, то есть административным правотворчеством. Процедуры принятия нормативных актов органов управления урегулирован нормами административно-процессуального права, которые и применяются для организации разрешения данного административного дела. Очень часто нормотворческие административные дела заканчиваются помимо принятия нормативного акта, принятием так называемого «смешанного» акта, содержащего и индивидуальные предписания и нормы административного либо административно-процессуального права, например, наставление (устав, инструкция) и приказ и о его утверждение, о порядке введения в действие, исполнения и контроля. В этом выражается сложная исполнительно распорядительная природа публичного управления и исполнительной власти. Безусловно, не следует забывать и о «фактической» цели административных дел – достижение какого либо блага для участников правоотношений: разрешение спора, наказание правонарушителя, возможность воспользоваться субъективным правом и т.п.

4. Административный процесс – это властная деятельность в сфере публичного формирования, осуществляемая в процессуальной форме. Под процессуальной формой обычно понимается способ упорядочения властной деятельности, совокупность процедурных требований, предъявляемых к участникам процесса и направленных на достижения правового результата. Процедурные требования устанавливаются административно-процессуальными нормами и является специальными юридическими правилами процедуры, порядка деятельности. Поэтому административная юридическая процедура – более совершенный по сравнению с неправовыми формами организации государственного управления (управленческого процесса) порядок действий участников административного процесса. В совокупности они собственно и составляют административный процесс. Фактический управленческий процесс превращается в административный процесс при достаточно высокой степени реализации, закрепления процессуальных требований в законодательстве, т.е. при его процессуализации. Процессуализация способствует усилению законности и повышению эффективности публичного управления так как развивает и унифицирует правовые процедуры, повышает их гласность, вводит в практику оптимальные технологии деятельности ограничивает произвол властвующих субъектов, закрепляет гарантии реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов, не наделенных властными полномочиями.

Основное отличие административного процесса от иных видов юридических процессов состоит в содержании процедурных (процессуальных) правил и требований. Для административного процесса характерны совершения различных групп действий и видов деятельности, содержания и степени законодательной детализации процессуальной формы. Виды административно-процессуальной деятельности с точки зрения их процедуры, как правило, более просты в сравнении с классическими видами юридического процесса – уголовным и гражданским. Традиционными требованиями процессуальной формы соответствует производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ведущаяся по правилам гражданского судопроизводства. Для эффективного разрешения большинства административных дел с соблюдением основных правовых принципов оказывается оптимальными и достаточными менее сложные процедуры, что вовсе не свидетельствует о их «второсортности» или, что они не подлежат дальнейшему совершенствованию. Административные процедуры более конфиденциальные, менее гласные. В них ограничен принцип состязательности, распространено заочное рассмотрение дела и принятое решения без участия заинтересованных лиц. Возможно устное и письменное ведение дела, существенные различия по срокам разрешения дел, а в отдельных случаях, например, в правотворческих процедур, сроки могут нормативно жестко не устанавливаться, другие особенности. Различия в особенностях процедур не препятствует объединению действий в единый административный процесс на основе сходства их юридической природы и связи с публичным управлением. Особенности административно-процессуальных форм правотворческой, правонаделительной и юрисдикционной деятельности выражаются в особенностях трех групп производств административного процесса.

Характеристики

Список файлов книги