26327 (597082), страница 26

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 26)

принцип конституционной законности - передача не должна противоречить Конституции РФ, названному и иным федеральным законам, конституциям (уставам) и законодательству субъектов РФ;

принцип договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать осуществление части полномочий по договоренности (по соглашению);

принцип правового равенства сторон - соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

принцип установления особенностей - соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

принцип обеспечения переданных полномочий (их части) - в соглашении определяется порядок их финансирования (включая передачу необходимых материальных и финансовых средств);

принцип контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части) - федеральные органы исполнительной власти, передавшие часть своих полномочий соответствующим органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений;

принцип юридической ответственности - федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (их части).

Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует регламентация иных принципов, на основании которых должна осуществляться передача полномочий (их части) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, и принципов, на основе которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий.

Подобные принципы хотя и производны от основных (базовых), но должны быть закреплены и реализованы в соглашениях о передаче полномочий. Это:

принцип обеспечения единства исполнительной власти,

принцип децентрализации управления,

принцип организации управления,

принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,

принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,

принцип гласности и открытости,

принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,

принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств и др.

--------------------------------

Наличие специалистов, опыта, материально-технических ресурсов и т.п.

Для того чтобы определить, какой из производных принципов должен использоваться при передаче полномочий, необходимо определить, для какой цели (целей) планируется передать осуществление части тех или иных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ .

--------------------------------

Общеизвестно, что от целей, исходя из которых планируется передать осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, зависят и принципы, которые должны использоваться в соглашениях между органами исполнительной власти о передаче полномочий.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,

обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,

обеспечения сбалансированности полномочий,

конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ ,

--------------------------------

В случаях, когда в федеральном законе нет четкого определения полномочий (двойственное значение), есть правовой пробел или коллизия либо существует потребность в уточнении объема полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ (например, уточнение прав и обязанностей по финансированию исполнительных полномочий по предметам совместного ведения при выполнении целевых федеральных программ).

объединения усилий по развитию региона,

реализации государственной политики в определенной сфере,

обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др.

В российском законодательстве не определены цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

Определение цели (целей) передачи полномочий позволяет применять именно те организационные, методологические и иные принципы, на основе которых и должно быть построено соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти .

--------------------------------

Необходимо иметь в виду, что в законодательстве РФ отсутствуют какие-либо положения, обязывающие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ разработать (подготовить) типовые соглашения о передаче полномочий в различных отраслях и сферах управления. Поскольку в различных сферах управления (недропользование, финансы, строительство, культура, здравоохранение и т.п.) есть особенности не только государственного управления, но и "распределения государственных функций" между федеральными органами исполнительной власти, то типовые соглашения также будут иметь определенные особенности, обусловленные спецификой отрасли, области, сферы. Поэтому оптимальным вариантом является заблаговременная разработка отраслевых типовых соглашений о передаче полномочий и их одобрение Правительством РФ как утверждающим органом.

Исходя из указанных целей должен определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений о передаче полномочий, будут иметь организационный характер. Если целью передачи полномочий будет являться обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер.

Цель (цели) передачи и характер принципов, положенных в основу соглашения, влияют на объем полномочий, передаваемых федеральным органом исполнительной власти органу исполнительной власти субъекта РФ. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ (следовательно, будут использоваться принципы организационного и функционального характера), то могут передаваться полномочия по анализу и оценке состояния дел в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, прогнозированию и планированию развития отрасли (области, сферы) в конкретном субъекте РФ, контролю за объектами управления, регулированию тех или иных процессов и т.д. При использовании методологических принципов могут передаваться полномочия по учету объектов управления, по ведению различного рода работ (документов и материалов), контролю и надзору за объектами и (или) субъектами контроля, наблюдению за ценами (тарифами) и порядком их формирования, порядком проведения лотерей (конкурсов, торгов, аукционов, тендеров и т.п.), по статистическому наблюдению развития различного рода процессов, организации информационного обмена.

Объем передаваемых полномочий влияет на объем финансовых и иных средств, необходимых для их надлежащего выполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как можно увидеть из вышесказанного, отсутствие законодательного закрепления принципов, на которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий, не позволяет определить, во-первых, цели передачи, а следовательно, и характер принципов, на которых должны базироваться соглашения, во-вторых, объем передаваемых полномочий, а следовательно, целесообразность передачи тех или иных полномочий, в-третьих, объем средств (в том числе материально-технических), обеспечивающих надлежащее выполнение органом исполнительной власти субъекта РФ принятых полномочий.

Вполне очевидно, что в российском законодательстве необходимо закрепить и принципы, и цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (по возможности - максимально), что позволит передавать те полномочия, осуществление которых именно на региональном уровне обеспечит надлежащее государственное управление в определенной сфере (области, отрасли).

Подтверждением сделанных выводов могут служить соглашения между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий (далее - соглашение о передаче полномочий).

МЧС России заключено около 80 таких соглашений, в которых весь текст (в том числе принципы, объекты передачи, объемы передаваемых полномочий) дословно одинаков и изменено лишь название субъекта РФ.

Возникает вопрос: если Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установлено, что соглашения о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ заключаются в случае, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, т.е. когда существуют какие-либо особенности управления или необходимость в передаче полномочий, обусловленная особенностями субъекта РФ, почему полномочия передаются не в виде норм федерального закона, а заключается соглашение с передачей полномочий в одном и том же объеме почти всем субъектам РФ?

Ответ можно попытаться найти в самих соглашениях о передаче полномочий. Их анализ показывает, что название и содержание рассматриваемых соглашений не объединены между собой по смыслу. По названию можно сказать, что это соглашение о передаче полномочий, а по содержанию - это соглашение о сотрудничестве или о взаимодействии в определенной сфере управления.

Например, во всех 80 соглашениях о передаче полномочий от МЧС России различным субъектам РФ указывается, что полномочия передаются исходя из принципов сотрудничества и взаимной ответственности, а цель передачи определена как "повышение уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". При этом субъекты РФ передают МЧС России оперативное управление силами и средствами, которые входят в систему обеспечения пожарной безопасности, где основными элементами и являются все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности. В свою очередь, МЧС России передает субъектам РФ оперативное управление своими территориальными органами в части выполнения ими полномочий по организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций .

--------------------------------

Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.02.2001 N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" территориальные подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ и создаются на основе договора о создании такого территориального подразделения, заключаемого МЧС России и органом исполнительной власти субъекта РФ.

То есть субъект РФ передает МЧС России оперативное управление теми силами и средствами, которые он финансирует за счет средств своего бюджета, а МЧС России передает субъекту РФ в оперативное управление свой территориальный орган, куда и входят переданные субъектами РФ силы и средства. Иными словами, МЧС России и субъекты РФ объединили свои силы и средства для совместного "повышения уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", хотя для этого никакие полномочия от МЧС России и от определенного органа исполнительной власти субъекта РФ фактически не передаются.

Тем более в Приказе МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации" ничего не говорится о том, что данный орган находится в оперативном управлении какого-либо субъекта РФ или его органа исполнительной власти.

В рассматриваемых соглашениях о передаче полномочий выявилась и еще одна особенность, с помощью которой можно определить, что рассматриваемые соглашения, по существу, являются не договорами о передаче полномочий, а соглашениями о сотрудничестве органов исполнительной власти в определенной сфере.

В соглашениях указывается на передачу полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ, которые не могут быть ими переданы, поскольку указанные в соглашениях полномочия возложены не на эти органы власти, а на МЧС России. Например, в соглашениях указывается, что МЧС России принимает от субъектов РФ полномочия по организации подготовки в учреждениях МЧС России специалистов пожарных, аварийно-спасательных служб, а также по организации подготовки должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности. Однако согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868, это Министерство обязано организовать подготовку в своих образовательных учреждениях специалистов для пожарных, аварийно-спасательных и иных формирований МЧС России, кадров для пожарной охраны и организаций независимо от формы собственности и организовать подготовку должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности.

Из этого можно сделать вывод, что фактически никакие полномочия не передаются ни от органов исполнительной власти субъектов РФ, ни от МЧС России, а ими объединяются усилия и возможности по подготовке должностных лиц и специалистов не в иных вузах страны, а именно в учебных и иных заведениях МЧС России.

Характеристики

Список файлов книги