180334 (596417), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Переход от командной системы управления к рыночным отношениям обозначил особую роль административно-правовых регуляторов для перехода к управлению рыночной экономикой. В этой связи следует признать, что современная юридическая наука не выработала единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений. Органы государственного управления часто оказывались не готовыми к адекватному правовому воздействию на состояние механизма управления электроэнергетической сферой, в том числе и потому, что информационно-правовые и организационные основы их деятельности основывались на устаревших социальных и политических догмах.
Вместе с тем, бесспорным является тезис, что презюмируемое равенство сторон в экономических правоотношениях, в том числе в исследуемой отрасли, требует не уменьшения государственного регулирования, а изменения его форм и механизмов. Именно поэтому большой научный и практический интерес представляет выявление основных направлений совершенствования механизма государственного управления электроэнергетикой.
Объяснение этому очевидно: электроэнергетика, несмотря на социально-экономическую значимость отрасли, до 2003 г. не имела специального отраслевого законодательного регулирования. Регулирование оборота энергии строилось на основе директив Министерства энергетики СССР, а после проведенной в 1992-1993 гг. приватизации субъектов отрасли административно-командные методы управления сменились командно-корпоративным регулированием РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (в меньшей степени – концерном "Росэнергоатом"). Лишь в последние годы начались изменения в организации системы регулирования и контроля, функционирования оптового и розничного рынков электрической энергии, порядке ценообразования, статусе и взаимодействии субъектов электроэнергетики9.
Электроэнергетика России является важнейшей инфраструктурной отраслью, продолжая обеспечивать экономику и социальную сферу страны электроэнергией и теплом в исключительно сложных социально-экономических условиях. Однако в ходе затяжного экономического кризиса и в результате не всегда продуманных мер, адекватных существующим условиям, по реформированию экономики и электроэнергетики, в отрасли накопились серьезнейшие проблемы, требующие безотлагательного решения. Перечислим основные: крайний недостаток инвестиций; ухудшение эффективности производства электроэнергии и тепла; несовершенство государственного регулирования электроэнергетики; снижение управляемости и эффективности функционирования энергосистем; снижение надежности энергоснабжения потребителей и топливоснабжения электростанций во многих регионах страны; кризисное состояние научно-технического, энергомашиностроительного и строительного комплексов; ухудшение показателей финансовой устойчивости большинства компаний отрасли; отсутствие эффективной системы корпоративного управления.
Таким образом, электроэнергетика является базовой отраслью экономики Российской Федерации. Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей - основа поступательного развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Отрасль сохранила целостность и обеспечила надежное снабжение экономики электрической и тепловой энергией. Преодолен спад в производстве электроэнергии, улучшается платежная дисциплина, растет уровень денежных поступлений.
Однако фундаментальные проблемы электроэнергетики, наметившиеся в восьмидесятые годы и получившие развитие в последующий период не нашли своего разрешения. На фоне общеэкономического спада продолжала снижаться энергоэффективность экономики, произошло резкое падение объемов инвестиций и замедление воспроизводственных процессов в электроэнергетике.
Дальнейшее нарастание указанных проблем приведет к невозможности удовлетворения растущего спроса на электроэнергию, а следовательно, к торможению экономического роста.
Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без кардинального изменения сложившейся системы экономических отношений в отрасли и безотлагательного проведения структурной реформы электроэнергетики.
2. Особенности регулирования электроэнергетики
2.1 Экономическая составляющая
Электроэнергетика (электроэнергетика) - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения - ст. 3 Федерального закона «Об электроэнергетике10 ».
Сравнительно недавно, в 2000 - 2002 гг., в России появилась необходимость создания новой нормативно-правовой базы в электроэнергетической отрасли. Построение новой правовой структуры было обусловлено динамичным развитием рыночных отношений в таком важном секторе экономики, как электроэнергетика.
Так, в 2001 г. была создана группа энергетического права в Институте государства и права РАН (в соответствии с Программой сотрудничества между РАН и РАО «ЕЭС России»). Сотрудники Института осуществляли подготовку юридических заключений на проекты нормативно-правовых документов, разрабатываемых в органах исполнительной и законодательной власти РФ, затрагивающих интересы реформирования электроэнергетики.
Группой энергетического права был подготовлен ряд заключений на проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об электроэнергетике», представленные Правительством РФ и группой депутатов Государственной Думы РФ в порядке законодательной инициативы, а также на проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации», О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности".
Указанные законопроекты реализовывались в целях совершенствования законодательства об электроэнергетике и были предусмотрены распоряжением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. N 1040-р11, Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации12" и рядом других нормативных актов.
Стоит отметить, что создание в России эффективно работающего рынка электроэнергии возможно только при наличии нормального юридического механизма, обеспечивающего конкурентное ценообразование и исключающего дискриминацию его участников. Результатом реформирования явилось одновременное появление Федерального закона РФ "Об электроэнергетике" и закрепление ряда важных правил в действующем законодательстве.
Кроме того, в 2003 г. путем выделения услуг по оперативно-диспетчерскому управлению, услуг по передаче электрической энергии и услуг по передаче тепловой энергии были установлены новые границы действия правового режима регулирования естественных монополий в электроэнергетической отрасли (ст. 4 ФЗ РФ "О естественных монополиях").
Важно и то, что выделение услуг по передаче электрической энергии как естественной монополии, позволило гарантировать равный доступ продавцов и покупателей на рынок электроэнергии, осуществлять эффективное регулирование тарифов на передачу электроэнергии.
Так, в Федеральном законе РФ "О естественных монополиях" была закреплена норма о предоставлении обязательного доступа со стороны субъектов естественных монополий другим хозяйствующим субъектам на товарные рынки на недискриминационных условиях, согласно требованиям антимонопольного законодательства (ч. 3 ст. 8 Федерального закона РФ "О естественных монополиях"). Например, если рассматривать данную норму применительно к рынку генерации электроэнергии, то такая норма предоставляет производителю электроэнергии гарантии доступа на рынок услуг по передаче электрической энергии, то есть на естественно-монопольный рынок. Указанные гарантии значительны, так как компания, занимающаяся производством, может передать генерированную электроэнергию сбытовой организации только через субъекта естественной монополии, а не напрямую.
К тому же с целью надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы было создано открытое акционерное общество "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" (ОАО "ФСК ЕЭС"), которое является организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем.
При этом в процессе реформирования электроэнергетики одним из направлений является укрепление единой системы оперативно-диспетчерского управления. В соответствии с отраслевым энергетическим Законом в настоящее время функционирует Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы (ОАО "СО - ЦДУ ЕЭС"), главная задача которого - обеспечение надежного энергоснабжения, качества электрической энергии и принятие мер для обеспечения исполнения обязательств субъектов электроэнергетики по договорам, заключаемым на оптовом и розничных рынках.
Контроль за соблюдением купли-продажи электрической энергии на оптовом рынке осуществляет некоммерческое партнерство "Администратор торговой системы оптового рынка" (НП "АТС"). НП "АТС" выполняет контрольные и регулирующие функции, в том числе участвует в подготовке проекта правил оптового рынка и предложений о внесении в них изменений и дополнений. В настоящее время основные принципы функционирования оптового рынка электроэнергии закреплены в Постановлении Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 79313 и Постановлении Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода14".
В соответствии со статьей 21 ФЗ РФ "Об электроэнергетике" Правительством РФ Постановлением от 31 августа 2006 г. N 53015 утверждены Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики.
Стоит отметить, что следствием реформирования на рынке производства электроэнергии на базе электростанций РАО "ЕЭС России" созданы оптовые генерирующие компании (ОГК) и созданы территориальные генерирующие компании (ТГК), которые объединяют электростанции регионов, не вошедшие в ОГК. Важно, что ОГК и ТГК по своей сути являются независимыми производителями и должны осуществлять свою деятельность на основании конкурентной борьбы. Необходимо учесть, что основой успешной деятельности таких компаний должен быть четко сформулированный механизм, который будет направлен как на стимулирование конкуренции, так и на ограничение доминирующего положения на рынке электроэнергии.
В отрасли электроэнергетики сектор сбыта, впрочем, как и сектор производства, предполагается как конкурентоспособный. В нем уже функционируют энергосбытовые организации, например, такие как Новгородская сбытовая компания, Кузбассэнерго, Красноярскэнергосбыт и ряд других. Однако нельзя сбрасывать со счетов и то, что на рынке сбыта электроэнергии огромное значение имеет та часть правового регулирования, которая должна быть направлена на обеспечение надежного энергоснабжения потребителей.
К тому же при формировании нормативно-правовой базы и правил деятельности участников энергетических рынков при поэтапном развитии конкуренции важно учесть и то, что антимонопольное регулирование в электроэнергетике является значительной составляющей. В этой связи функционирование полноценных экономических отношений в электроэнергетике как на оптовом, так и на розничном рынках напрямую зависит от соблюдения правил конкуренции. Ориентиром должны служить концептуальные положения, закрепленные в Конституции РФ16 (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые исходят из принципа свободных рыночных отношений и ориентированы на поддержку конкуренции, запрет монополизации и недопущение недобросовестной конкуренции.
Общие положения антимонопольного регулирования закреплены в Федеральном законе "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ17 (далее - Закон "О конкуренции", вступил в силу с 26 октября 2006 года), которые направлены как на запрет действий хозяйствующих субъектов, так и на запрет действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции. Важно, что нормы Закона "О конкуренции" применяются и к субъектам естественных монополий, если естественные монополисты нарушают антимонопольное законодательство.
Также ряд антимонопольных норм закреплен в отраслевом Законе "Об электроэнергетике", они применяются, учитывая особенности данной сферы экономики. Следует заметить, что при формировании правовой базы антимонопольного регулирования в электроэнергетике стоит обратить внимание на разработку следующих аспектов:
1. Запрет соглашений (согласованных действий) субъектов электроэнергетики, преследующих целью ограничение конкуренции.
2. Запрет на создание дискриминирующих условий при осуществлении производства и сбыта электроэнергии.
3. Злоупотребление субъектами электроэнергетики своим доминирующим положением на рынках электроэнергии.
К тому же фундаментом полноценных электроэнергетических рынков должно быть совершенствование антимонопольного регулирования, которое должно основываться на следующих принципах:
- недопущение монополистической деятельности;
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
