179012 (596329), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.
В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т.д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.
Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации "доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации - "реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).
Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:
минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;
недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";
запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;
предельную величину дефицита местных бюджетов;
определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).
Бюджетные меры региональной экономической политики можно разделить на три основные составляющие. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случае идет, прежде всего, об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным.
Вторая - оказание финансовой помощи из федерального бюджета предприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Эта помощь может оказываться в самых разнообразных формах - в виде субсидий, налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета это означает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствие предоставленных льгот доходов.
Наконец, третья составляющая - перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментам федеральной экономической политики по отношению к регионам может показаться спорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а о федеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названное перераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики: доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природе поступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральными органами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетных фондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированного государственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносы или налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов, зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут на финансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовой помощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственных средств на выполнение возложенных на них функций.
Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. 0
Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.
В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу "от достигнутого" субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.
Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.
Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.
Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.
Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно "непрозрачной" для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.
Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее "расходоемких" Федеральных законов социального характера "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов" были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций.
Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования и пр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий - то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов.
В настоящий момент существует также Фонд развития региональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ ("активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ"), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели.
Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующие проблемы межбюджетных отношений в РФ:
недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;
возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;
сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;
нежесткость бюджетных ограничений;
нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;
нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;
неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;
несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;
недостатки законодательной базы общественных финансов. 0
Важнейшая экономическая проблема межбюджетных отношений обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями - федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.
Для оказания финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов используется большое количество самых разнообразных механизмов. К ним относятся федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, федеральные инвестиции в отдельные региональные объекты, индивидуальные решения по поддержке социально-экономического развития отдельных регионов, поддержка северных территорий, установление особых организационно-правовых режимов.
Представляется, что основной проблемой в отношении федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов является отсутствие четких критериев их отбора. Необходимость разработки таких критериев диктуется требованиями наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что они касаются самых разных по своему социально-экономическому положению регионов. Складывается впечатление, что принятие или непринятие программы развития региона зависит исключительно от инициативности региональных властей. На практике проблема отсутствия критериев отбора федеральных программ решается просто: федеральные целевые программы почти не финансируются, и вопрос вроде бы теряет свою актуальность. Тем не менее, проблема разработки критериев отбора наиболее перспективных программ должна решаться: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Более того, известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемой результативности.
Средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных фондах, равны примерно половине средств федерального бюджета. Поэтому совершенно очевидно, что перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондов имеет не менее важное значение, чем межбюджетное перераспределение.
Финансовые взаимоотношения центральных и территориальных отделений внебюджетных фондов имеют те же недостатки и проблемы, что и взаимоотношения федерального и региональных бюджетов.
2. Основные направления реализации региональной экономической политики
2.1 Цели и принципы региональной экономической политики
Чрезвычайно выгодное территориальное положение на Юге России, между европейской частью СНГ и Кавказом, способствовало динамичному развитию Ростовской области. Развитию экономики на Дону способствовали также и наличие богатых природных ресурсов.
В промышленности области наибольший удельный вес занимают машиностроение, пищевая промышленность, черная и цветная металлургия, электроэнергетика. Многие предприятия области имеют общероссийское значение, являясь единственными или крупнейшими производителями отдельных видов продукции в стране.
На предприятиях области выпускается 100% производимых в стране магистральных электровозов, 94% швейных машин, более 60% зерноуборочных комбайнов. Ведущее место в России принадлежит тяжелому вертолетостроению, производству навигационных систем для судов, котельного теплообменного и водонагревательного оборудования, нефтеаппаратуры, культиваторов тракторных. Продукция ведущих предприятий пищевой промышленности ОАО "Юг-Руси", ОАО "Балтика-Дон", ОАО "Донской-табак" обеспечивает 11-18% потребительского рынка страны.
В аграрном секторе производится почти 15% валового регионального продукта, сосредоточено 17% производственных основных фондов, в нем занято более 15% работающих в отраслях экономики.
62,5% валовой продукции сельского хозяйства области производится в отраслях растениеводства.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
