163607 (595504), страница 12

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 12)

З 1992 р. запроваджено інститут делегованих повноважень державної влади місцевому самоврядуванню, що передбачало введення у практику процедур компенсації витрат органів місцевого самоврядування на виконання цих повноважень органами державної влади. Однак зазначені заходи, здійснені в правовій сфері, фактично мало що змінили в організації міжбюджетних відносин. У 1992-1994 рр. місцеві бюджети реальної самостійності не отримали. Видатки різних рівнів влади так і не були розмежовані, не розмежованими залишились і фінансові ресурси між рівнями влади по вертикалі. Реальне управління сукупними державними видатками фактично здійснювалось через зведений бюджет України.

Нові спроби реформування системи міжбюджетних відносин в Україні були здійснені в процесі підготовки Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України (1995 р.), а згодом і підготовки нової Конституції України. Згідно з Конституцією, базовою низовою ланкою в бюджетній системі став бюджет територіальної громади, самостійність якого гарантувалася відповідними доходними джерелами. Конституція визначила принципово нову модель організації обласних і районних бюджетів, які мають формуватися з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Запровадження зазначеного підходу означає, що обласні та районні бюджети стали проміжною ланкою між державним бюджетом і бюджетами територіальних громад, вони фактично втратили свою самостійність.

Особливого значення міжбюджетні відносини набули для органів місцевого самоврядування, успішне функціонування яких безпосередньо залежить від забезпечення їхньої реальної фінансової самостійності. Світовий досвід переконує, що без самостійних фінансово незалежних представницьких органів держава як демократична структура розвиватись не може. Мова в даному разі йде про забезпечення подальшого демократичного розвитку держави загалом.

Власна модель міжбюджетних відносин в умовах становлення самостійної бюджетної системи формується у нас дуже повільно, не завжди послідовно та раціонально. Значною перешкодою на шляху відлагодження механізму міжбюджетних відносин була неузгодженість законодавчих актів, які регламентують міжбюджетні відносини, їх суперечливість, невизначеність процедур практичної реалізації окремих положень.

Значним недоліком бюджетної практики є нестабільність законодавчої бази, внаслідок якої щорічно змінюється механізм бюджетного регулювання, перелік регулюючих доходів і нормативів відрахувань. Не виконується така важлива вимога Закону “Про бюджетну систему України”, як недопустимість встановлення нових податків, внесення змін в існуючі податки та інші обов”язкові платежі і в цілому змін до чинного законодавства щорічними законами про державний бюджет України.

І, головне, ні бюджетна система загалом, ні система організації міжбюджетних відносин не орієнтовані на досягнення економічної ефективності, соціальної справедливості та політичної стабільності. Економічна ефективність досягається встановленням відповідальності і заінтересованості у повній мобілізації бюджетних доходів, цільовому і економному витрачанні бюджетних коштів. Соціальна справедливість забезпечується за допомогою бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання, гласність і зрозумілість яких є важливими умовами політичної стабільності.

Місцеві бюджети відіграють винятково важливу роль у бюджетній системі нашої країни: у 2001 р. в них акумулювалося 32,6% доходів зведеного бюджету України, 40,3% сукупних бюджетних видатків було профінансовано з місцевих бюджетів.

Збільшення кількості дотаційних бюджетів обов’язково призводить до поступового зменшення ефективності використання одержаних коштів, зниження заінтересованості у пошуку альтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживацьких настроїв з боку органів місцевого самоврядування.

Ми вважаємо, що поширення принципу субсидіарності в зарубіжних країнах не повинно бути механічно перенесене у вітчизняну бюджетну практику. Головною метою бюджетних дотацій, субвенцій було і залишається надання фінансової допомоги і збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал – отже, є фінансово біднішими. Не може бути, щоб усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги.

Це безпосередньо стосується і бюджету Чортківського району. На протязі 1996-2001 років йому щороку планувалася дотація, тоді як в цілому мобілізовувалось податків і платежів значно більше, що видно із нижчеприведеної таблиці:

Табл. 2.14.

Дані про мобілізацію бюджетних ресурсів та їх розподіл в Чортківському районі Тернопільської області в 1996 - 4 міс. 2002 рр.

	Мобілізова но доходів за даними ДПІ	Надійшло доходів в б-т району разом із дотацією	Питома ва- га в заг.су мі мобілі- зованих доходів	Надійшло в б-т райо ну подат-ків і плате жів	Питома ва га в заг.су мі мобілі зованих до ходів
1996 рік	16881	10701	63,4%	10029	59,4%
1997 рік	22636	13224	58,4%	6588	29,1%
1998 рік	17905	12058	67,3%	5833	32,6%
1999 рік	14513	12024	82,8%	5193	35,8
2000 рік	18331	14876	81,1%	4214	23,0%
2001 рік	19519	18416	94,3%	7984	40,9%
4 місяці 2002 року	7613	6201	81,5%	2522	33,1%

Бюджету Чортківського району в 1997-1999 роках, коли заборгованості по заробітній платі досягали 17 місяців, а загальна сума кредиторської заборгованості досягала річного бюджету району, було залишено тільки третю частину мобілізованих доходів. Ще одна третина поступала у вигляді дотації за винятком 1999 року, коли питома вага отриманої дотації склала 47% від загальної суми мобілізованих доходів.

Це ще раз підтверджує те, що в Чортківському районі місцеві органи влади не мали значного впливу на наповнення місцевого бюджету так як 2/3 мобілізованих доходів зараховувались у бюджети вищих рівнів, з яких лише третина поверталася у вигляді дотації і то, переважно в листопаді-груднів місяці взаємозаліками. Так, в 1998 році 69% дотації надійшло взаємозаліками, в 1999 році – 39%. В листопаді-грудні 1998 року надійшло 3224 тис.грн. дотації, що становить 52% річного обсягу, причому грошовими коштами не поступило жодної гривні.

Саме завдяки цьому соціальна ситуація в районі у цих роках виходила з-під контролю,так як місцеві органи влади не мали важелів впливу на її стабілізацію.

Це ще раз підтверджує тезу про те, що кожна територія нашої держави повинна мати фінансові ресурси, щоб забезпечити хоч на мінімальному рівні видатки, передбачені законодавством. А для цього повинні бути розроблені державні мінімальні соціальні стандарти і під них підведена відповідна доходна база. Проте, поки що законодавчо визначених стандартів немає.

Як видно із практики виконання дохідної і видаткової частин бюджету Чортківського району, описаної вище, система державних фінансів, заснована на Законі України “Про бюджетну систему України 1995 р.” дедалі більше суперечила потребам часу і країни, що прагне здійснити успішний перехід до сучасної ринкової економіки. Найвідчутнішими недоліками цього спадку є дуже непрозорий і суб”єктивний процес ухвалення рішень, хронічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженнях місцевих бюджетів, а також відсутність стимулів щодо збільшення надходжень та ефективнішого здійснення видатків з надання суспільних послуг.

Окрім того, Закон України “Про бюджетну систему України” побіжно висвітлював таке важливе питання, як правоспроможність місцевих бюджетів брати кредити на внутрішньому та зовнішньому ринках капіталу. Цей закон обминав увагою питання деталізованого розмежування видатків на здійснення повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Закріплення доходних повноважень, у свою чергу, було нечітким і не відповідало практиці, що склалася, (скажімо, вже кілька років ПДВ централізувалося в державному бюджеті). Відчутним є дисонанс між бюджетним законом та відповідними положеннями Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Ці неузгодженості спричинили декларативність проголошеного принципу самостійності бюджетів, посіяли зерна недовіри між виконавчою та законодавчою гілками влади та послабили загальну ефективність усього бюджетного процесу в Україні.

Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів між областями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видаткові вимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обгрунтовували свої потреби для надання пільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення дохідної бази розрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами та доступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці міжбюджетної ієрархії.

Після того, як до областей доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм обласним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим районам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.

Примітною рисою цієї системи “бюджету в бюджеті” була значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використовувати цю владу для “винагородження друзів та покарання ворогів”. Чіткі та об’єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими.

Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою “матрьошки”, пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною мінливістю. Майже щороку після здобуття незалежності з’являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювали у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплення демонструють також податок на прибуток та прибутковий податок з громадян. У 1997-1998 рр. Надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. У 2000 році прибутковий податок з громадян зараховувався повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, “хто за що відповідає” в частині видатків, позначалася й на відповідальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою органів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найгострішу потребу в забезпеченні соціального захисту населення, виявляються найменш фінансово спроможними її задовольнити.

Бюджетна непевність, пов’язана з нестабільними потоками доходів та мінливими видатковими зобов’язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самоврядування завдання ефективно планувати й виконувати свої бюджети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у видатках місцевих бю.джетів досягла свого піку передусім у галузі соціального захисту.

Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати заощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації більших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримання більшої дотації чи здобуття права на менші відрахування вилучення. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло “каратися” урізанням дотацій чи збільшенням обов’язкових відрахувань.

Отже, основними вадами старої системи міжбюджетних відносин були:

1. нестабільність: доходні та видаткові повноваження місцевих органів змінювалися ледь не щороку;

2. відсутність чіткого розподілу доходів і видатків між різними рівнями бюджетів;

3. відсутність забезпечення соціальних програми адекватними ресурсами;

4. велика вірогідність політичних “торгів” з метою вибити якнайбільше фінансування для бюджетів різних рівнів;

5. відсутність стимулів до нарощування доходів та ефективного та економного витрачання ресурсів.

Отже, реформа міжбюджетних відносин стала вимогою часу.

Характеристики

Список файлов ВКР