162109 (595329), страница 5

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 5)

Прогнозні оцінки розробляються у два етапи:

• прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат, виходячи з існуючих умов;

• програмування, на якому визначається та аналізується вартість кількох можливих змін політичного курсу.

Зосередження уваги на змінах та пріоритетах політики Уряду.

Прогнозний бюджет не відображає збільшення тих видатків у наступні роки, які потрібні для виконання нових бюджетних програм (хоча у ньому може закладатися певний резерв для покриття таких витрат).

Прогнозний бюджет деталізовано до такої ж міри, що і бюджет поточного року, але для заохочення використання коштів з найвищою ефективністю щодо питання перерозподілу коштів між програмами, головним розпорядникам надається в межах їхньої компетенції певна свобода дій.

Оцінки витрат є реалістичними.

Середньострокові прогнози повинні відображати:

1. поточний стан видатків;

2. додаткові видатки, необхідні для забезпечення однакового рівня та якості послуг у майбутньому (наприклад, для збереження відношення кількості учнів на одного вчителя у навчальних закладах);

3. додаткові витрати або економію коштів, якщо передбачається змінити рівень або вид послуг.

У зв'язку з тим, що середньострокове планування охоплює три наступні за бюджетним роки, воно дає можливість:

1. посилити загальний бюджетний контроль;

2. встановити більш чіткі пріоритети у сфері державних видатків;

3. розробити більш стабільну бюджетну політику;

4. підвищити відповідальність головних розпорядників щодо розподілу та використання бюджетних коштів;

5. передбачати поточні видатки, які виникнуть у зв'язку із завершенням проектів бюджетних капіталовкладень (наприклад, оцінити, які будуть поточні видатки на утримання нової дороги після завершення її будівництва).

З метою розробки нових підходів до формування багаторічної бюджетної стратегії необхідно визначитися з переліком проблемних питань, які існують в галузях, з оцінкою вартості витрат на їх вирішення, та часом, протягом якого ця проблема може бути вирішена. Необхідно також визначити, які з проблем є найбільш нагальними, потребують першочергового вирішення та можуть бути вирішені в більш короткі терміни за менші кошти.

Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів [41]. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.

Загалом, для забезпечення передбачуваності багаторічні оцінки слід розподіляти по функціях, розпорядниках бюджетних коштів та поміж програмами. Сильною стороною орієнтовних обсягів видатків головних розпорядників є те, що вони заохочують установи до коригування видатків бюджетної програми з огляду на граничні обсяги видатків протягом середньострокового періоду.

Процес підготовки середньострокового бюджету повинен поєднувати три підходи:

Підхід зверху – вниз, який складається з таких етапів:

• визначення попередніх граничних обсягів видатків для головних розпорядників у відповідності із пріоритетами, визначеними урядом на основі прогнозу ресурсів;

• доведення до головних розпорядників коштів граничних обсягів видатків та інструктивних матеріалів щодо заповнення бюджетних запитів на відповідний рік.

Підхід знизу – вверх, який передбачає формування бюджетних запитів головними розпорядниками коштів в рамках визначених для них граничних обсягів видатків. На цьому етапі головний розпорядник із залученням розпорядників нижчого рівня (відповідальних виконавців) та отримувачів коштів державного бюджету повинен визначити свої пріоритети, і тим самим здійснити найефективніший розподіл бюджетних коштів.

Механізм узгодження, який передбачає взаємодію між Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів та головними розпорядниками.

Загальноприйнятою практикою є підготовка проекту бюджету зверху – вниз, з переходом на подальших стадіях бюджетного процесу до застосування другого та третього підходів.

Прогноз видатків, розроблений на основі даних попереднього року, є відправним пунктом процесу складання бюджету на наступний рік. Але в той же час, як вже згадувалося раніше, Міністерство фінансів разом з іншими головними розпорядниками може коригувати середньорічний прогноз, складений попереднього року, беручи до уваги очікувані зміни у структурі видатків, виконання бюджету та аналіз видатків. Необхідно також провести попередню оцінку можливої економії коштів, якої можна досягти протягом запланованого періоду за рахунок існуючих програм.

Потрібно також відзначити, що граничні обсяги можуть бути перевизначені на наступний рік для того, щоб відобразити макроекономічні зміни та пріоритетні напрямки політики.

Робота щодо запровадження середньострокового прогнозування видатків бюджету була розпочата в 2001 році. При підготовці бюджетних запитів на 2002 рік були застосовані елементи середньострокового бюджетного планування.

При визначенні видатків на бюджетну програму на плановий рік кожен головний розпорядник повинен був оцінити необхідні і можливі бюджетні ресурси для її продовження у наступних за плановим роках, очікуваний результат і вплив від впровадження бюджетної програми у плановому році на обсяг відповідних видатків у наступні періоди. При цьому видатки на наступні роки повинні були розраховуватися, виходячи з існуючих умов та наявних ресурсів з урахуванням можливих структурних змін в діяльності головного розпорядника.

Проте деякі головні розпорядники сприйняли запропоноване нововведення щодо прогнозування видатків на середньострокову перспективу як можливість завчасно показати свою потребу у бюджетних коштах на виконання програм. Таким чином, вони не врахували необхідності визначення та забезпечення пріоритетів серед своїх бюджетних програм.

З урахуванням досвіду минулих років пропонується наступний план дій впродовж бюджетного періоду щодо реалізації поставленої мети:

• підготовка разом з Мінекономіки, Національним банком, іншими центральними органами державної влади прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України на відповідний бюджетний рік, а також на наступні три роки;

• внесення головними розпорядниками пропозицій стосовно очікуваних структурних змін проти поточного року у прогнозних обсягах видатків на наступний рік та пропозицій щодо змін до програмної класифікації видатків державного бюджету;

• розробка граничних обсягів видатків загального фонду на наступний рік в розрізі головних розпорядників на основі одержаних макроекономічних показників, розрахованого прогнозного обсягу бюджетних ресурсів на наступний рік та наступні три роки; доведення їх до відповідних головних розпорядників разом з прогнозним обсягом видатків на три роки, що слідують за плановим;

• заповнення головними розпорядниками бюджетних запитів в межах доведених граничних обсягів видатків на наступний бюджетний рік та прогнозних обсягів видатків на три наступні роки;

• подання прогнозних обсягів видатків державного бюджету на три наступні після бюджетного роки у переліку матеріалів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України та Верховній Раді України разом з проектом Закону України "Про Державний бюджет України" на відповідний рік.

1.4 Нормативно-правова база

В основі правової системи України знаходиться Конституція, в ній визначені основні положення діяльності всієї держави і бюджетних відносин зокрема.

Конституція України охоплює та закріплює основи суспільного та державного устрою, визначає напрямки розвитку суспільства та держави, основи організації та діяльності державних органів місцевого самоврядування, встановлює конкретні гарантії прав та свобод людини. Конституція прийнята 28 червня 1996 року і являється Основним Законом нашої держави [1].

Конституція України визначає характер держави, її атрибути, конституційно-правовий статус та основні принципи організації та діяльності.

В статті 92 Конституції України вказується, що Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи встановлюється виключно законами України.

Статтею 95 визначається, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Держава прагне до збалансованості бюджету України, тому регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

В першій частині статті 96 визначено, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин – на інший період.

Також в цій же статті, частині другій затверджено порядок подачі проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Кабінетом Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Згідно статті 97 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України, який має бути оприлюднений.

Бюджетний кодекс України прийнятий 21 червня 2001 року.

Сфера його дії та основні засади бюджетного процесу визначені у “Загальних положеннях” Кодексу. Кодексом врегульовуються правові відносини, що виникають у процесі підготовки, складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, підготовки та розгляду звітів про їх виконання.

Кодекс також регулює відносини, що виникають між учасниками бюджетного процесу під час контролю за дотриманням бюджетного законодавства, та встановлює відповідальність за бюджетні правопорушення.

Бюджетний Кодекс встановлює конкретний перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні (рисунок 1.1).

Рисунок 1.1 – Склад бюджетного законодавства України

У статті 2 наведено основні бюджетні терміни, поняття та їх визначення, які дозволяють однозначно сприймати і тлумачити бюджетний процес, а також формувати і виконувати бюджети на єдиних методологічних засадах та принципах.

Окремі поняття розкриваються безпосередньо у статтях Бюджетного кодексу. Наприклад, поняття захищених статей видатків розкрито у статті 55, міжбюджетних відносин – у статті 81, бюджетних правопорушень – у статті 116 тощо.

У загальних положеннях Кодексу встановлена тривалість бюджетного періоду. Проблема законодавчої невизначеності у разі, якщо Верховна Рада України не приймає до кінця року закон про державний бюджет на наступний рік, врегульована у статті 3.

Бюджетне законодавство України до свого оформлення у Бюджетному кодексі пройшло десятилітній шлях розвитку. Закон “Про бюджетну систему України”, прийнятий у 1991 році, із внесеними до нього змінами був першим правовим актом у бюджетному законотворенні незалежної держави. Через свою недосконалість і невідповідність бюджетної системи вимогам часу він суперечив ряду законодавчих актів, ухвалених з часом Верховною Радою України, і в першу чергу Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Неузгодженість та невідповідність законодавства постійно були предметом дискусій учасників бюджетного процесу при формуванні, розгляді, затвердженні та виконанні закону про державний бюджет. Ці проблемні питання щорічно вимагали відповідного законодавчого врегулювання.

Кодексом встановлюється верховенство бюджетного законодавства, тому усі нормативно-правові акти мають застосовуватися в частині, що не суперечить йому та закону про Державний бюджет України. Для практичної реалізації цієї норми Кодексом передбачена процедура відстеження Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету всіх законопроектів, що подаються суб’єктами права законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, з метою визначення їх впливу на доходну чи видаткову частину бюджету у процесі формування та недопущення його розбалансування при виконанні.

У Бюджетному кодексі визначено відношення українського законодавства у цій сфері до міжнародного. Якщо міжнародним договором України встановлено інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, то такі положення потребують розгляду та прийняття окремих рішень по внесенню змін до українського законодавства у разі ратифікації міжнародного договору України. Такі зміни набирають чинності на термін дії міжнародного договору.

Положення, які мають концептуальне і практичне значення для забезпечення ефективності бюджетного процесу викладені у главі 2 "Бюджетна система України та її принципи" Кодексу, яка включає 9 статей (з 5 по 13). Насамперед визначено, що структурно бюджетна система України складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів: бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань, бюджетів районів у містах, районних, обласних бюджетів. Зазначені бюджети є окремими ланками бюджетної системи (рисунок 1.2).

Характерною ознакою та перевагою бюджетної системи, закріпленою Бюджетним кодексом, є те, що на відміну від попередньої системи трансфертні платежі з державного бюджету розраховуються та надаються обласним бюджетам, бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетам районів та міст обласного значення. З прийняттям Бюджетного кодексу районні бюджети, бюджети міст обласного значення та обласні бюджети набули адекватного статусу у відносинах з Державним бюджетом України.

Показники Державного бюджету та місцевих бюджетів України у своїй сукупності виступають як показники зведеного бюджету України. Показники зведеного бюджету використовуються органами законодавчої та виконавчої влади для прийняття управлінських рішень в процесі виконання бюджетів, а також для оприлюднення інформації про використання публічних фінансів.

Характеристики

Список файлов ВКР