29134 (586996), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет положительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципальных органов. Вместе с тем английская модель омбудсмена не свободна от некоторых недостатков, затрудняющих функционирование этого института в сфере защиты прав и свобод граждан. Это и ограниченная компетенция омбудсмена, в результате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствие прямого доступа граждан к омбудсмену, рекомендательный, а не обязывающий характер его выводов и заключений. Преодоление этих дефектов, по мнению ученых-юристов, членов парламента, следует искать на путях расширения его полномочий, предоставления ему права оценивать существо решений должностных лиц и признавать их неправомерными, рассматривать жалобы, относящиеся к кадровым вопросам в государственных учреждениях и их коммерческой деятельности. Проблемами совершенствования и обеспечения эффективности деятельности омбудсмена постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с компетенцией и юрисдикцией омбудсмена.
Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиатор рассматривает жалобы граждан на действия государственных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб медиатору пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязательным условием при этом является подача жалобы через посредство членов парламента – депутатов Национального собрания и сенаторов. Такое «фильтрование жалоб» служит своего рода правовым барьером, направленным на отвод необоснованных заявлений. На практике, однако, в большинстве случаев парламентарии без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Так, если в 1974 г. было направлено 3539 жалоб, то в 1980 г. их число почти удвоилось, достигнув 6410, а в 1990 г. уже составило более 30 0001. Обобщая результаты рассмотрения жалоб, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим государственным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 Закона от 3 января 1973 г. в случае неисполнения вступившего в законную силу судебного решения медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить судебное решение в установленный им срок.
Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или в случае необходимости подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное также и для других моделей института омбудсмена ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене административного акта, оспариваемого в жалобе. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; в этом отношении особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах своей деятельности, представляемые в парламент.
Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и на их основе принятых нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некоторых странах омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд и тем самым содействовать обеспечению конституционной законности в сфере прав человека. Так, например, по Конституции Испании омбудсмен наделен правом подавать жалобу о нарушении прав человека в Конституционный Суд. Аналогичным правом конституционной жалобы обладает омбудсмен Австрии, Португалии и др.
По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т.е. надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания)2.
Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.
Как видим, основные демократические черты института омбудсмена – независимость, открытость и доступность для граждан – способствовали тому, что он обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эффективное функционирование этого института в защите граждан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти и его чиновников обеспечивает авторитет и популярность омбудсмена в обществе и в глазах граждан. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Уполномоченного по правам человека. Однако этот институт упоминается лишь в статье о полномочиях Государственной Думы, к ведению которой Конституция относит «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».
16 апреля 1996 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного Закон определяет следующие: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Очевидно, столь широкие полномочия позволят российскому омбудсмену не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказывать влияние на процесс совершенствования законодательства и соблюдение международных стандартов по правам человека с тем, чтобы нарушения прав человека могли быть своевременно пресечены и блокированы на стыке законодательства и практики его применения.
Выполнению этих функций соответствует и статус Уполномоченного: он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам или должностным лицам; предусматривается усложненный порядок выдвижения кандидата на должность Уполномоченного (требуется две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели; в полной мере обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (пять лет).
Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих, по мнению заявителя, его конституционные права и свободы. Правами подачи жалобы обладают граждане РФ, находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства в течение одного года со дня нарушения их конституционных прав и свобод. Никаких других требований, ограничивающих подачу жалобы, Закон не устанавливает, т.е. в полной мере действует принцип доступности и открытости для граждан института Уполномоченного. Жалобы не облагаются государственной пошлиной.
Для рассмотрения жалобы Уполномоченный наделяется широкими правами: беспрепятственно и безотлагательно получать любую необходимую информацию или объяснения от соответствующих органов и лиц; проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности таких органов и лиц. Равным образом он вправе истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда.
Закон предусматривает и право Уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
По итогам рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет государственным органам и должностным лицам свои замечания, рекомендации и предложения общего характера для обеспечения конституционных прав и свобод, совершенствования административных процедур.
Одновременно Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении имеющихся в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что это необходимо для обеспечения конституционных прав и свобод. Важное значение имеют и положения Закона о правах Уполномоченного в случае грубого и массового нарушения прав человека. При наличии такой информации и в связи с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. Он также вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод, о проведении парламентских слушаний по этим вопросам.
Закон предусматривает широкий круг гарантий независимости и обеспечения надлежащего функционирования института Уполномоченного по правам человека и исполнения его решений и рекомендаций. Так, в качестве гарантии независимости Уполномоченного важное значение имеет ст. 35 Закона, устанавливающая ответственность за вмешательство в его деятельность с целью повлиять на его решение или воспрепятствовать его деятельности в иной форме.
Сравнение положений принятого Государственной Думой Закона с зарубежной моделью института омбудсмена показывает, что российский Закон соответствует основным демократическим принципам и нормам, утвердившимся в мировой практике защиты прав человека посредством этого института.
В сфере защиты прав и свобод человека значительное место принадлежит конституционному праву на петицию, которым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Это право обычно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права гражданина, а в некоторых странах оно предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законодателем и доктриной термин «петиция» имеет достаточно широкое обобщающее и собирательное значение, охватывая такие его разновидности, как обращения, заявления, ходатайства, требования, в том числе и жалобы. Все они несут важную целевую нагрузку, обеспечивая определенное поведение государственных органов прежде всего в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, а также информируя публичную власть о сложившемся понимании какой-либо общественно значимой проблемы или интереса. В последнем случае право подачи петиции становится осуществлением принадлежащей каждому свободы выражения мнений и убеждений3.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
