27337 (586775), страница 19
Текст из файла (страница 19)
Перестройка и распад СССР привели к общей дестабилизации кадров. Если раньше из милиции увольнялись новички, не выдерживавшие условий работы, то в конце 1980-х – начале 1990-х органы внутренних дел покидали, в основном, профессионалы с большим опытом работы, которым предлагали лучшие условия труда и оплаты в коммерческих структурах.176 Поэтому после распада СССР перед руководством МВД независимой Украины во всем масштабе стояла задача не только налаживания эффективной работы органов внутренних дел, но и проблема их скорейшего реформирования в условиях кадрового и материально-технического дефицита.
2.3 Общее положение дел в милиции Украины 1991–2005 гг.
На протяжении 1991–1994 гг. ОВД Украины в полной мере ощутили весь размах дестабилизационных процессов, вызванных распадом СССР. Процесс передела собственности в условиях парада суверенитетов сопровождался многочисленными дисфункциями в сфере социально-правового контроля. Многие законы бывшего СССР, формально сохраняя свое действие, утратили адекватность изменившейся социально-политической обстановки и перестали выполнять свою контрольно-регулятивную функцию. Формирование новой, адекватной правовой базы происходило медленно, с длительным сохранением многочисленных правовых коллизий и пробелов в сфере гражданского, налогового, бюджетного и таможенного законодательства. Это способствовало появлению в криминальном пространстве значительной части ситуативных и случайных преступников. Первые годы независимости Украины характеризовались также вспышкой насильственных преступлений и заметной активностью всех формирований организованной преступности. Поэтому стратегической задачей органов внутренних дел явилось не реформирование старой системы управления, а противодействие обвальному росту преступлений в кредитно-финансовой и банковской системах, внешнеэкономической деятельности, сферах приватизации и энергообеспечения.177
Однако в 1995 г. проблемы материально-технического обеспечения и размывания кадрового ядра достигли настолько катастрофических размеров, что дальнейшее использование устаревшей модели административно-командного управления стало невозможным. В уголовном розыске насчитывалось всего 14% сотрудников, имевших высшее юридическое образование, а удельный вес следователей с высшим юридическим образованием упал до 63,8%. В таких областях, как Винницкая, Одесская, Херсонская, Луганская, Кировоградская эта цифра едва достигала отметки 40-50%.178 Среди сотрудников службы борьбы с экономической преступностью юристы составляли лишь третью часть личного состава. О качестве следственных действий говорит факт возвращения каждого десятого уголовного дела для дополнительного расследования в Луганской, Донецкой, Ивано - Франковской, Киевской, Кировоградской, Николаевской и Черкасской областях. В Донецкой, Ровенской, Одесской, Закарпатской областях на протяжении 1995 г. имели место не единичные случаи нарушений законности при задержании, аресте и привлечении граждан к уголовной ответственности.179
Уровень преступности и правонарушений среди личного состава органов внутренних дел достиг в 1995 г. своих максимальных показателей: к ответственности за нарушение законности было привлечено 1,1 тыс. чел., из них осуждено – 174 сотрудника, было допущено 243 факта неправомерного применения оружия. Продолжали иметь место позорные случаи взяточничества, вымогательства и поборов, прежде всего – со стороны сотрудников ГАИ.180 Основная масса преступлений при этом совершалась молодыми сотрудниками в возрасте от 20 до 30 лет.181 1995 г. отмечен и появлением в ведомственной статистике нового негативного явления – фактов самоубийств сотрудников. Печальный «рекорд» утрат персонала органов внутренних дел приходился на 1996–1998 гг., когда число суицидов достигало 58 случаев ежегодно.
В этот же период появляются многочисленные сообщения неправительственных организаций Украины о случаях жестокого обращения с гражданами со стороны должностных лиц в ходе предварительного следствия, результатом чего являются телесные повреждения и даже смерть. Изложенные факты нашли свое отражение в докладе Комитета ООН против пыток за 1997 г. и вызвали особую обеспокоенность международного сообщества.182
Основной причиной столь негативной обстановки в правоохранительных органах ряд исследователей видит в дискриминационных условиях оплаты труда, в результате чего в 1993-1995 гг. приток кандидатов на службу в ОВД сократился с 51,8 тыс. до 43,5 тыс. чел. Одновременно финансовые проблемы поставили под угрозу увольнения более 22 тыс. чел., содержавшихся за счет местных бюджетов.183
Руководство МВД всерьез обеспокоенное перспективой того, что без экстраординарных мер хозяином положения в стране может стать организованный и коррумпированный криминалитет, наметило ряд стратегических мероприятий по улучшению кадрового обеспечения. К ним относились реорганизация и сокращение раздутых и малоэффективных аппаратов управления, пересмотр процесса образования новых ведомственных служб. Впервые был поднят вопрос о возможности создания муниципальной милиции. Основные направления реформирования органов внутренних дел были заложены в Концепции развития системы МВД, утвержденной постановлением № 456 Кабинета Министров Украины от 24 апреля 1996 г. Данной концепцией было предусмотрено поэтапное освобождение милиции от таких несвойственных ей функций, как паспортная, визовая и миграционная работа, медицинское обслуживание нетрезвых лиц, содержание бродяг, принудительное лечение от алкоголизма и наркомании, исполнение наказаний. Планировалось также сократить численность вспомогательных служб, ликвидировать «уравниловку» в оплате труда сотрудников оперативных и неоперативных подразделений, ввести контрактную форму прохождения службы. Основным полем деятельности милиции предлагалось сделать охрану общественного порядка и борьбу с преступностью.
Реальное реформирование ОВД, их организационно-штатная и структурная перестройка были начаты с 1996 г. Управленческий аппарат МВД и в областях был сокращен на 20%, осуществлялось рациональное перераспределение функций и полномочий в системе управления ОВД на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Во исполнение концепции реформы система исполнения наказаний была выведена из состава ОВД, а постановлением КМ от 09.08.99 г. № 1451 милиция общественной безопасности – освобождена от несвойственных ей функций медицинского отрезвления граждан.184
К 2000 г. были снижены пограничные специальные звания для 30 тыс. должностей начсостава, в том числе – для 4 тыс. должностей со специальным званием «полковник», а к 2005 г. на 50% сокращено количество генеральских должностей. Более 80% городских управлений было реорганизовано в городские отделы, объединено 30% городских и районных отделов внутренних дел, размещенных в одном населенном пункте.185 К 2001 г. относится попытка реорганизации аппарата управления МВД с учетом европейского опыта, вводившая институт Государственного секретаря и его заместителей с одновременной отменой должностей заместителей министра МВД. Однако вскоре МВД Украины вернулось к первоначальной своей структуре.
Реорганизация основных служб и управлений отражала, в основном, результаты влияния политической обстановки в стране. Если 2004 г. в структуре ОВД Украины было ликвидировано только Управление транспортной и специальной милиции, то, начиная с 2005 г. по инициативе Президента Украины начато решительное реформирование служб ГАИ и УБОП, рассматриваются варианты выведения института следователей в самостоятельную структуру – Национальное бюро расследований. Следует отметить, что процессы реформирования в последнее время испытывают при этом существенные трудности в силу неразработанности комплексной модели трансформации правоохранительных органов и отсутствия единого подхода к развитию ОВД на уровне правительства.
В кадровой политике также были пересмотрены подходы к работе с личным составом. Решительная замена всех категорий руководителей, которые не могли обеспечить порученные направления работы в современных условиях и начавшаяся в 1994 г., была практически завершена к 1997 г. Руководство ГУУМВД было заменено почти на 100%, более чем на 70% – начальники горрайотделов. При этом выявилась слабость существовавшей системы подготовки, обучения, селекции и расстановки руководящих кадров, поскольку из 11 замененных в 1997 г. начальников УМВД 10 были переведены из других областей, а не подготовлены из местного резерва на выдвижение.186
Начиная с 1997 г. среди сотрудников ОВД выделяются «группы риска», т.е. ряд сотрудников, склонных к нарушениям дисциплины и законности. Впервые было оглашено число таких сотрудников, насчитывающее в июле 1998 г. 569 чел. (Винницкая область – 127 чел., Харьковская – 121 чел., Киевская – 119 чел.).187 К работе с «группами риска», помимо руководителей подразделений, привлекаются и сотрудники службы психологического обеспечения.
В 2000 г. была разработана и введена в действию Комплексная программа кадровой политики в органах и подразделениях внутренних дел, обеспечения дисциплины и законности на 2001-2005 гг., а также комплексная программа кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности уголовного розыска. Был также введен новый порядок приема на службу. Он заключался в более глубоком и тщательном изучении кандидатов с применением психологических методик и дальнейшим их обучением в училищах профессиональной подготовки на основе новой модульной программы. С 2005 г. в ряде областей начинают внедряться более современные модели конкурсного отбора на руководящие должности, предусматривающие широкое ознакомление всего личного состава с наличием вакантных должностей, гласность и объективность в проведении конкурсного отбора.188
Однако основным инструментом кадровых реформ по-прежнему остается метод внеочередных аттестаций с последующей массовой заменой руководящего состава, что в силу своей частоты оказывает скорее негативный эффект, поскольку неоправданно увеличивает количество молодых сотрудников на руководящих должностях без соответствующего профессионального опыта. Так, только в 2005 г. было заменено 672 чел. начсостава, в том числе – каждый второй начальник горрайлиноргана, на 90% обновлено руководство центрального аппарата МВД Украины, по результатам внеочередной аттестации уволено 2 тыс. сотрудников.189
Политика министерства по укреплению дисциплины и законности, очищению ОВД от сотрудников, нарушающих законы, злоупотребляющих властью и служебным положением, предполагала активизацию внутреннего контроля. Таким контролирующим подразделением, помимо инспекции по личному составу, первоначально было Управление по борьбе с коррупцией в ОВД, созданное в июле 1992 г. Кабинетом Министров в структуре криминальной милиции центрального аппарата МВД Украины. На вновь созданное управление были возложены задачи по выявлению и раскрытию коррупционных связей, корыстных преступлений, совершаемых сотрудниками ОВД. Однако по мере того, как в компетенцию данного управления стали включаться все более широкие задачи по предупреждению и раскрытию всех умышленных преступлений, совершенных сотрудниками, оно было переименовано в Управление внутренней безопасности.
В августе-сентябре 1997 г. силами сотрудников внутренней безопасности была проведена крупномасштабная специальная операция по очищению рядов от нарушителей дисциплины и законности. К ответственности было привлечено более 1,4 тыс. чел. с последующим увольнением из ОВД более 500 чел.190
Во многом оздоровлению дисциплины в подразделениях способствовало проведение операции «Чистые руки», в ходе которой было проведено множество проверок и комплексных аттестаций.191 Так, в г. Севастополь были рассмотрены обращения граждан, среди которых ряд жалоб на деятельность милиции подтвердились. В ходе расследований к дисциплинарной ответственности были привлечены 10 сотрудников. В АР Крым подверглись аттестации 3534 сотрудника, среди которых было выявлено 25 чел., не соответствующих занимаемым должностям, и 13 чел., подлежащих увольнению из ОВД. В ходе операции «Чистые руки» в Винницкой области была проведена 271 проверка, в результате которых 127 человек привлечено к дисциплинарной ответственности, 31 – уволен по негативным мотивам. В Донецкой области были проаттестованы 14 450 сотрудников, среди которых 21 подлежал увольнению, а 22 – понижены в должности. В г. Киеве было проаттестовано 11 711 сотрудников, что составило 72% от общего количества. Выявлено 115 сотрудников, не соответствующих занимаемым должностям, уволено – 38, понижено в должности – 10.
В дальнейшем для лучшей координации действий Управление внутренней безопасности и Инспекция по личному составу были объединены, а в 2003 г. Управление внутренней безопасности получило более независимый статус после реорганизации его в отдельный департамент в составе ГУБОП МВД и подчинения непосредственно министру внутренних дел. Предполагалось, что этим будет обеспечена большая объективность в проведении служебных проверок и расследований в отношении сотрудников, совершивших служебные правонарушения и дисциплинарные проступки, недостойным поведением и поступками компрометирующих звание сотрудника милиции. На сегодняшний день МВД Украины вернулось к прежней форме совместной деятельности данных подразделений.
В 2004 г. министерством в рамках сотрудничества с Советом Европы и в соответствии с положениями Закона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» начат эксперимент создания мобильных групп по мониторингу соблюдения прав человека в восточных регионах Украины. В настоящее время приказом министра от 08.07.2005 г. такие группы предписывается создать в каждой области. Основными заданиями мобильных групп являются выявление и анализ фактов нарушений прав человека со стороны сотрудников милиции, укрепление отношений между населением и милицией, проведение работы с представителями общественных и правоохранительных организаций.192 Дополнительную помощь в контроле за деятельностью территориальных подразделений оказывают представители министра в регионах, институт которых введен с 2005 г.193
Был также взят курс на расширение взаимодействия МВД Украины с правоохранительными органами других стран, подписание договоров о правовой взаимопомощи, финансовое обеспечение оперативно-розыскных и следственных мероприятий, проводимых нашими сотрудниками за рубежом.
Относительно правовых мер укрепления дисциплины и законности в деятельности ОВД Украины следует отметить, прежде всего, принятие целого пакета международных документов и соглашений в сфере правоохранительной деятельности, а также разработкой отечественных законов с учетом соблюдения в них международных стандартов. Например, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые 8 Конгрессом ООН, были полностью учтены при принятии законов Украины «О милиции» и «О Службе безопасности».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
