26362 (586619), страница 2

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

В законе «О недрах» конкретизируются виды пользования недрами. Так согласно ст. 6 указанного закона недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.⁷

Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории "недропользование", рассматривая в качестве пользования деятельность, связанную как с изъятием природного ресурса, так и без такового, в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств.

Под государственным управлением использования и охраны недр понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов недр.

Сущность государственного управления состоит в воздействии органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи. К этому следует добавить, что указанное воздействие осуществляется не только на другие органы, но и на организации и граждан. Наиболее полным представляется такое определение понятия государственного управления, в соответствии с которым оно составляет целенаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства. Из данного определения можно сделать несколько выводов.

Во-первых, государственное управление - это система органов исполнительной власти.

Во-вторых, оно включает целенаправленную организующую, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность органов исполнительной власти.

В-третьих, это деятельность составляет реализацию функций государства. Различаются следующие функции государства: экономическая, социальная, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, экологическая, стимулирование научно-технического прогресса и ограничение его вредных последствий, информационная.

В-четвертых, государственное управление осуществляется на основе и во исполнение законов.

Наконец, в-пятых, государственное управление - классифицируется на виды по отраслям народного хозяйства.

Есть и другие признаки государственного управления. Так, основными функциями государственного управления являются информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль, регулирование, учет.

Классификация субъектов государственного управления в рассматриваемой области может быть произведена по критериям, принятым в науке административного права: а) в зависимости от федеративного устройства России; б) по организационно-правовым формам; в) по характеру компетенции. В зависимости от федеративного устройства России различаются:

1. Федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства, министерства и др.). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут иметь свои территориальные органы. В первом случае это федеральные агентства по субъектам РФ и региональные агентства по федеральным округам, главные управления федеральных служб по федеральным округам и управления по субъектам РФ и т.д. В субъектах РФ территориальными органами отраслевых органов исполнительной власти обычно выступают территориальные управления.

В зависимости от организационно-правовых форм следует выделять:

1. Правительства (Правительство РФ, правительства субъектов РФ);

2. Министерства (федеральные, субъектов РФ);

3. Федеральные службы;

4. Федеральные агентства.

Все перечисленные выше органы образуют систему органов исполнительной власти как единого, динамично развивающегося государственного правового механизма взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности ее элементов и определяющем каждому из них конкретное место и роль в управлении.

Исходя из характера компетенции, можно выделить органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, правительство субъекта РФ), органы отраслевой компетенции (федеральные министерства, федеральные агентства и службы, министерства, главные управления, управления правительств субъектов РФ), а также органы межотраслевой компетенции.

Государственное управление необходимо отличать от других видов управления: муниципального, производственного и общественного.

Муниципальное управление охватывает деятельность органов местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований. Его объектом является территориальное хозяйство в муниципальных образованиях, включающее в себя производственную и социальную сферы. Содержание муниципального управления определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, а также актами органов местного самоуправления, В рамках муниципального управления также различается отраслевое управление: в сфере транспорта, здравоохранения, использования и охраны недр и т.д.

Необходимо различать государственное управление недрами со стороны государства как собственника всех недр в нашей стране и внутрихозяйственное управление недрами со стороны пользователей недр, так называемое производственное управление. Они различаются между собой как по субъектам, так и по характеру функций. Государственное управление осуществляется органами государства и от имени государства, а по содержанию представляют собой организацию использования фонда недр. Государственное управление недрами может быть подразделено на общее и ведомственное управление, которое принадлежит различным министерствам и ведомствам. Внутрихозяйственное (производственное) управление недрами выполняют недропользователи от своего имени. Оно является правомочием недропользователей, призванным обеспечить наиболее рациональное и комплексное использование полезных ископаемых.⁸

ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР

В юриспруденции всегда уделялось большое внимание разработке теоретических основ управления, всесторонне исследовались принципы управленческой деятельности, способы и методы управленческого воздействия на общественные отношения. Функции управления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью данной категории, законодатель выражает направления управленческого воздействия, осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властными полномочиями.

Под функциями (от лат. functio – совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решения поставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иных правовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости его применения. Например, рассматриваются функции конституции, выделяются функции федерализма. Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристик направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.

Наиболее разработана система функций управления в науке административного права. Её представители выделяют наиболее общие функции, осуществляемые органами государственного управления, относя к ним прогнозирование, координацию, регулирование и контроль. Возможен и другой подход, когда деление их осуществляется на распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские. Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов, то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органов исполнительной власти, то есть классификация последних основывается не на должном, а на данном. В то же время теория управления исходит из интегрированного (глобального в масштабах станы) объекта управления, поэтому общие подходы могут быть применены к особенностям отраслевого государственного управления с учетом тех целей, которые стоят перед конкретными государственными органами.

Конкретные виды и содержание функций, могут быть различными в зависимости от целей управления. Общая цель управления недропользованием совпадает с целью всего организационно-правового механизма природопользования, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсного потенциала государства.

Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования недр, решению экологических проблем.

Преамбула закона Российской федерации «О недрах» позволяет выделить ряд подцелей, среди которых:

а) обеспечение комплексного рационального использования недр;

б) организация охраны недр;

в) обеспечение защиты интересов государства;

г) защита интересов граждан;

д) защита прав пользователей недр.

На протяжении последних десятилетий целеполагание в политике недропользования практически не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании. Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе и институт управления ими был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с охраной окружающей среды. Некоторые функции, введение которых казалось очевидным, не находили своего воплощения в практике регулирования недропользования. В частности, экологическая экспертиза не могла оказать, сколько-нибудь заметного влияния, поскольку находилась в зачаточном состоянии. Не мог быть эффективен контроль за рациональным использованием недр, поскольку функции управления и контроля были сосредоточены в ведении одного управляющего субъекта.

Нынешний период развития функциональной составляющей института управления недропользованием отличается от предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимального сочетания экологических и экономических интересов и конституционно-декларированном условии обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменить содержание деятельности органов государственного управления природопользованием. Причем, если сама номенклатура функций не претерпела значительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например, в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, которое подчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческая функция, но и как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же её значение принижено, хотя планирование как функция является важной частью управления и не может быть игнорирована в силу объективной потребности в таком виде управленческого воздействия. Другое дело, что директивность всеобщего планирования исчезла, её заменило прогнозирование, базирующееся на учете интересов всех участников рассматриваемых отношений. Императивной составляющей отводится достаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологических отношений.

Изменившаяся экономическая система, вызвавшая пересмотр отношений собственности, привела к переложению бремени расходов по реализации большинства функций в управлении в области использования недр на субъекты предпринимательской деятельности. Именно поэтому на смену прямому директивному управлению приходят экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав на природные объекты. Эти функции требуют создания соответствующей нормативно-правовой базы. Ведь большинство управленческих действий, связанных с их реализацией, оплачивается за счет природопользователей. Более того, появляются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышения эффективности управления, например, экологический аудит. Те же функции, что по-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне неэффективно, например, информационная функция и, в частности ведение кадастров природных объектов, целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.

Критерием необходимости и достаточности функций управления недропользованием должна являться эффективность использования недр в интересах всего общества, а так же качество окружающей среды. Причем всё большую озабоченность вызывает охрана окружающей среды при разработке и эксплуатации месторождений. Несмотря на декларируемые меры, параметры окружающей среды не только не улучшились по сравнению с дореформенным периодом, но по некоторым показателям ухудшились. Этому явлению есть много причин, одна из которых – неэффективность деятельности управленческих структур.

Характеристики

Список файлов ВКР