готовая работа (1196126), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Можно выделить ряд характерных признаков концессии:
- ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
- одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
- цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей;
- она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
- концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
Поясним сказанное: если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.
К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.
Известно, что концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить по меньшей мере три вида концессий:
- на уже существующие объекты инфраструктуры;
- на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
- передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).
В России закон о концессионных соглашениях действует с 2005 г., однако пока не приходится говорить о популярности данных соглашений [8]. Отметим, что история концессионных соглашений берет свое начало еще в XIX в. и в России имеется большой опыт применения концессий, например, в сфере железнодорожного строительства.
Главная причина непопулярности концессий - недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена.
Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.
Как и в случае концессии, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.
Совместные предприятия – распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.
Существенная особенность совместных предприятий любого типа – постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно основных фондов и числа рабочих мест). В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Заметим, что, согласно мировой практике, при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.
В последние годы области применения различных форм ГЧП стремительно расширяются; бурно развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими.
1.2 История развития ГЧП. Механизмы сотрудничества, используемые при реализации ГЧП
Как было отмечено выше, ГЧП – это особая форма взаимодействия бизнеса и власти, активно развивающаяся в современном мире. В настоящее время происходит становление данной формы взаимодействия, в силу чего, изучение исторического опыта прошлых лет имеет непреходящее значение для его становления и совершенствования.
Интерес к государственно-частному партнерству возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. Активно ГЧП в концессионной форме использовалось многими странами, особенно для строительства железных дорог.
России концессии на железнодорожном транспорте были известны еще с 30-х гг. XIX века. Необходимо отметить, что в дореволюционной России и Советской России в период НЭПа существенную роль в экономическом развитии сыграли иностранные концессии.
Обратимся к дореволюционному российскому законодательству и роли концессионных соглашений в железнодорожной сфере.
Так, Положение 1836 г. «О товариществах на паях» [5] закрепляло концессионную (разрешительную) систему учреждения акционерных компаний. Под именем концессионной системы понимался такой порядок, при котором возникновение каждого акционерного товарищества обуславливалось специальным разрешением правительства, т.е. согласно Положения «ни одна компания не могла быть учреждаема без особого разрешения правительства». Таким образом, посредством концессий верховная власть определяла в каждом отдельном случае устройство и деятельность возникающих акционерных товариществ. Аналогичный порядок был установлен в законодательстве ряда развитых зарубежных стран, чей опыт учитывался при подготовке указанного Положения [27, c. 21].
Концессионный период железнодорожного строительства в России длился с 1866 по 1880 гг. За это время было выдано 53 концессии, образовано 43 акционерных железнодорожных общества. Концессией называли предлагаемые правительством условия, на которых то или иное частное железнодорожное общество соглашалось строить и эксплуатировать железную дорогу (как правило, предпринимателям предоставлялись большие права и привилегии).
По размаху железнодорожного учредительства и методам финансирования царским правительством железнодорожного строительства концессионный период делится на несколько этапов, каждый из которых имел свои характеристики [36, c. 110 - 111]. Первый этап (1866 – 1868 гг.) характеризовался отсутствием какой – либо определенной системы в выдаче концессий. Конец 1860-х – первая половина 1870-х гг. ознаменовались неслыханным и более в таких размерах уже не повторявшимся бумом концессионного предпринимательства. Открылся богатейший источник спекулятивной наживы. Сложившаяся в эти годы "частнохозяйственная концессионная система" была устроена таким образом, что на государство перекладывался весь риск и будущие убытки железнодорожного предприятия. При этом концессионерам предоставлялась полная свобода и бесконтрольность во всех сферах действия при строительстве и эксплуатации дороги. Второй этап (1868 – 1873 гг.) характеризуется прекращением казенного строительства и созданием системы правового регулирования частного железнодорожного строительства. Правительство стремилось придать ему черты плановости, утвердив перечень дорог первостепенной важности, на которые концессии и выдавались прежде всего. Третий этап (1873 – 1880 гг.) знаменуется снижением темпов железнодорожного строительства из-за нехватки средств, так как интенсивное железнодорожное строительство прежних лет опустошило казну.
Анализ дореволюционного законодательства и уставов железнодорожных акционерных обществ позволяет говорить о том, что, в начале ХХ века при концессионной системе в уставы всех существующих в России железнодорожных обществ было включено положение, согласно которому по истечении определенного срока дорога бесплатно переходила казне. Она же имела права на досрочный выкуп дороги в свою собственность. Срок безвозмездного перехода дорог в казну определялся их уставами в 75 – 85 лет, а время досрочного выкупа было примерно наполовину меньше, то есть 37 – 50 лет. Отсюда, как предполагает М.А. Ковальчук, железнодорожные концессии представляли собой скрытую форму договора передачи имущества в долгосрочное пользование с целью извлечения прибыли от его эксплуатации. Собственником имущества акционерных железнодорожных обществ оставалась казна [20, c. 53-54].
Концессионный период создания акционерных железнодорожных обществ продлился в России более 25 лет, в течение которых отношение со стороны Правительства к этому процессу было неоднозначным. Важно отметить, что зачастую концессия становилась предметом торга, продаж и перепродаж, а на государство возлагался весь риск убытков учрежденного предприятия. Концессионное строительство сопровождалось эпидемией железнодорожных крушений, большинство из которых, как об этом свидетельствуют факты, происходило по вине концессионеров.
Однако, в мировой практике концессионные соглашения приобретали и приобретают широкое распространение, в том числе в железнодорожной сфере, благодаря своим преимуществам, выявившимся исторически, а именно: ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития предприятий железнодорожного транспорта; приток дополнительных инвестиций; дополнительное строительство, реконструкция и модернизация объектов железнодорожной сферы в результате реализации проекта; возврат в собственность государства или муниципального образования модернизированного и современного объекта договора после истечения срока действия концессии. Предоставляя концессионное соглашение частному лицу, государство временно передает ряд своих функций в хозяйственной сфере, за счет чего открываются новые возможности эффективной эксплуатации объектов государственной собственности, которая сегодня сдерживается недостатком у государства финансовых и технологических ресурсов для эффективного ведения хозяйства.
Таким образом, ограничение бюджетного финансирования в определенной мере является двигателем, стимулом для развития этой формы договорных отношений [30].
Как видно, концессия не является чем-то новым для Российского права. Необходимость в привлечении инвестиций в экономику России (как иностранных, так и отечественных), обеспечении эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, стремление к повышению качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, сыграли роль основных причин возобновления в модернизированном виде института концессионных соглашений в современной России [21].
Активное взаимодействие бизнеса и государства имело место в 30-е годы ХХ века, но в предвоенное и военное время такое взаимодействие носило скорее вынужденный характер, связанный с преодолением мирового экономического кризиса, организацией военной экономики, послевоенного восстановления национального хозяйства.
В последнее время в прессе нередко стали появляться статьи о необходимости заключения концессионных соглашений на реконструкцию и строительство железных дорог. Мнения по этому поводу абсолютно неоднозначны. В соответствии с частью 4 статьи 10 Федерального закона "О концессионных соглашениях" Правительством Российской Федерации в 2006 г. было утверждено типовое концессионное соглашение в отношении объектов железнодорожного транспорта [3].
Что же подразумевается под концессионным соглашением в настоящее время?
Концессия, концессионное соглашение — форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. В России и за рубежом упрощенно, как правило, именуется концессией.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
