Диссертация (1173802), страница 24
Текст из файла (страница 24)
Зонирование территории даже в самых простых формах сталоиспользоваться значительно позже»178.Несколько иного мнения придерживается Е.А. Савельева, котораяполагает, что зачатки зонирования российских городов все же наблюдалисьеще в петровские времена.Как отмечает Е.А. Савельева, «в 1709 году была основана перваяКомиссия строений, которая стала органом государственного проектированияи взяла в свои руки строительный контроль. Указы Петра I о «красных175Аршакян А.Р., Адаменко М.К. Краткий исторический очерк о градостроительных преобразованиях городаМосквы// Недвижимость: экономика, управление.
2011. №2. С. 102.176Цит. по: Генеральный план развития Москвы до 2020 г. и его реализация. М., 2012. С.10.177Аршакян А.Р., Адаменко М.К. Указ. соч. С.102.178Ушакова А.П. Указ. соч. С. 67.118линиях», о противопожарном разуплотнении застройки, о развитии каменногостроительства, распоряжения о широком применении зеленых насаждений, остроительстве набережных ввели правила использования земельных участковдля нового типа города западного образца.
К 1720 году на регулярной основепланировка и застройка осуществлялась во всех вновь основанных городах,включая столицу»179.Представляется, что позиции Е.А. Савельевой и А.П. Ушаковой приближайшем рассмотрении не вступают в противоречие: в 18 веке наблюдаетсязарождение городского зонирования в Российской Империи, однакоосновополагающим его инструментом выступает планирование расположенияулиц посредством установления красных линий, развитие иных инструментовгородского зонирования пребывало в зачаточном состоянии.Основополагающую роль для дальнейшей разработки специальногоправового режима земель общего пользования играл запрет на строительствозданий за «красной линией».
Иными словами, «красные линии» застройкипозволялиотграничиватьиидентифицироватьгородскиеземли,предназначавшиеся для использования неограниченным кругом лиц.В ходе процессов систематизации и кодификации российскогозаконодательства в XVIII в. оформились различные правовые институты,повлиявшие в дальнейшем на формирование специального правовогорегулирования земель общего (публичного) пользования.
Речь идет, вчастности, о конструкции «права участия общего», которая определяла базисправовогорегулированияиспользованияземельныхучастковнеограниченным кругом лиц для своего передвижения.Основная норма содержалась в ст. 434 Тома X Свода законовРоссийской Империи: «право прохода и проезда по большим дорогам и поводным сообщениям составляет общее пользование всех без изъятия.179Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий: Дисс..
канд. юрид. наук. 12.00.06. М.,2015. С.18.119Владельцы земель, через которые большие дороги пролегают, не должныпрепятствовать никаким образом проходу и проезду по ним»180.И.М. Тютрюмов давал следующие пояснения относительно праваучастия общего: «право прохода и проезда, как право участия общего,предоставляется только по большим дорогам, т.е. предоставленным вобщественное пользование...
Дорога, показанная на плане специальногомежевания под названием проселочной и служащая для сообщения междуселами и деревнями, - должна быть отнесена к дорогам общего пользования...По всем рекам общего пользования судоходным и сплавным - бечевниксуществует словом закона (ст. 359 т. ХII ч. I Уст.
Пут. Сообщ.), и береговыевладельцы подвергаются известным, указанным в законе, ограничениям (ст.434, 438 и 440 т. Х ч. 1). Реками общего пользования признаются реки, покоторым открыты судоходство или сплав (ст. 359 т. ХII ч. 1 Уст. Пут.Сообщ.)»181.При этом, «из постановлений нашего законодательства о публичныхдорогах необходимо прийти к заключению, что полоса земли, лежащая подпубличными дорогами, в одних случаях принадлежит государству, в других частным владельцам: где прошло генеральное межевание, - полоса земли поддорогой исключается из частных владений на основании межевых законов; гдеже генеральное межевание не проходило, законы обязывают частныхвладельцев предоставить полосу земли, лежащую на их дачах, в общественноепользование в качестве дороги»182.Конструкция «права участия общего», совершенно очевидно, быларазвита в более развернутой конструкции «земли, состоящие в общем всехпользовании», представленной в ст.
120 и 121 Городового положенияАлександра II (1870г): «принадлежащие городу земли, назначенные, по180Цит. по: Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената икомментариями русских юристов/ Составил И.М. Тютрюмов. Книга вторая. [Электронный документ]. СайтСПС «Консультант Плюс». Режим доступа: http://civil.consultant.ru/elib/books/34, свободный. Дата обращения:29.08.2016.181Тютрюмов И.М. Указ. соч.182Там же.120городскому плану, под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы, мосты,переправы и бечевники, а равно водные сообщения, пролегающие чрезгородские земли, оставаясь городскою собственностью, состоят в общем всехпользовании.
Земли, означенные в статье 120, не могут быть отчуждаемыгородским общественным управлением без соответственного, с утвержденияподлежащей власти (ст. 113), изменения в плане города»183.А.П. Ушакова обращает внимание на схожесть приведенных выше нормс конструкцией категории земель общего пользования по современномуроссийскому законодательству, более того, справедливо отмечает, что«сравнение дореволюционной дефиниции соответствующих земель ссовременной ,<…>, говорит не в пользу последней. <…> современномузаконодателю было бы полезно обратиться к позитивному историческомуопыту и учесть его. Во-первых, нормы ст.
120-121 Городового положенияустанавливали все необходимые признаки земель, состоящих в общем всехпользовании в городах, которые позволяли четко отграничить такие земли отземель, на которые распространялось «право участия общего». Во-вторых, ужев саму дефиницию соответствующих земель была включена необходимаяотсылкакградостроительномузаконодательству(«назначенныепогородскому плану»).
В-третьих, удачным представляется указание на внесениеизменений в городской план в норме, устанавливавшей запрет на отчуждениесоответствующих земель из городской собственности. Такие формулировкизаконодательства содержали прямое законодательное решение тех вопросов,которые сейчас являются болезненными и спорными»184.Соглашаясь, в целом, с позицией, высказанной А.П.
Ушаковой,представляется целесообразным отметить, что автор, в силу специфики своегоисследования, концентрирует внимание на правовом режиме земель общегопользования в составе земель населенных пунктов, упуская, что в состав такихземель входят также иные земли.183Высочайше утвержденное 16-го июня 1870 года городовое положение с объяснениями. - Санкт-Петербург: Хоз. деп. М. В. Д., 1870. С.72.184Ушакова А.П. Указ. соч. С. 69.121В контексте сказанного, представляется важным констатировать, чтонаибольшейценностьюнормативногорегулированияземельобщегопользования обладают нормы Свода законов Российской Империи и УставаПутей сообщения, раскрывающие концепцию «права участия общего»,поскольку данная концепция применялась также к регламентации публичногодоступа к иным категориям земель, равно как и общего природопользования,например, водопользования.IV.
Развитие правового режима земель общего пользования всоветском законодательстве (1918-1960-е гг.).Как известно, кардинальные изменения в отечественном земельномправе произошли вследствие национализации земли большевиками (Декрет оземле 1917 27.10.1917г.185 и последующие нормативные акты).Как уже неоднократно подчеркивалось выше, суверен как собственникземли имманентно реализует свое право собственности, произвольноустанавливая основания, правила и ограничения публичного доступа наопределенные земли.Несмотря на то, что в период зарождения советского права активноевниманиеуделялосьвопросамрегулированияправовогостатусасельскохозяйственных земель, следуя за дореволюционной традицией,законодатель подробно регламентировал выделение и использование земельобщего пользования в составе земель населенных пунктов, основы которогосодержались в Положении о земельных распорядках в городах (1925г.)186.
Вданном нормативном акте впервые употребляется термин «земли общегопользования», которые упоминались в числе одной из категорий земельгородов.Правовой режим земель общего пользования в составе земель городовотличался в зависимости от вида земель общего пользования, которых в185Декрет о земле (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917г.)// СУ РСФСР. 1917. №1. Ст. 3, 2-еиздание.
Утратил силу.186Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 13.04.1925г. «Положение о земельных распорядках в городах»// СУ РСФСР.1925. 27. Ст. 188. Утратил силу.122Положении о земельных распорядках в городах выделялось четыре (ст. 17): «кземлям общего пользования в городах относятся: а) земли, используемые, какпути сообщения (площади, дороги, проезды, набережные); б) земельныеучастки, предоставляемые городскому населению для использования в целяхотдыха, развлечения, общения и удовлетворения других гигиенических икультурных потребностей (сады, парки, скверы, бульвары); в) кладбища; г)свалочные места для вывоза снега, мусора и нечистот» 187 .
При этом, всоответствии со ст. 18 Положения, «расположенные в городской черте реки,озера и прибрежные морские воды предоставляются также в общеепользование, как пути сообщения, источники водоснабжения и на другиенадобности,посколькутакоепользованиенеограниченоместнымиобязательными постановлениями»188.Особое правовое регулирование предусматривалось в отношениипервых двух категорий земель общего пользования, - в соответствии со ст. 19Положения, данные земли «находятся в непосредственном управленииорганов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, ипредоставляются в бесплатное пользование всех граждан, при чем допускаетсяхозяйственная эксплуатация таких земель путем сдачи особо выделенных изних пространств в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски,буфеты, рекламы и т.п., или для охоты и рыбной ловли с тем, что таковая сдачав аренду должна происходить без ущерба для общего пользования и сустановлением гарантий соблюдения санитарных правил» 189 .
Специальноеправовое регулирование использование земель кладбищ и свалочных мест,при этом, не было предусмотрено.Целесообразно обратить внимание на возможность сдачи земель общегопользования в краткосрочную аренду, а также передачи под использование187Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 13.04.1925г. «Положение о земельных распорядках в городах»// СУ РСФСР.1925. №27. Ст. 188. Утратил силу.188Там же.189Там же.123для особых нужд, что, безусловно, следует понимать как важный шаг вдальнейшем развитии правового регулирования земель общего пользования.Ряд нормативных актов, принятых в 1920-е годы, в частности, ДекретВЦИК и СНК «О рабочих поселках»190 (1926 г.); Постановление ВЦИК и СНК«О курортных поселках»191 (1927 г.); Постановление ВЦИК и СНК «О дачныхпоселках»192(1927 г.), распространили нормы Положения о земельныхраспорядках в городах на земли курортных, дачных и рабочих поселков, темсамым, расширив сферу применения института земель общего пользования всоставе земель городов.V.Детализацияправовогорегулированияземельобщегопользования в позднем советском законодательстве (1970-1980гг.).Советское законодательство позднего периода, в целом, сохранилонаправленность правового регулирования земель общего пользования.
Так,Основы земельного законодательства СССР193(1968г.) выделяли землиобщего пользование в составе земель городов и земель поселков.Земельный кодекс РСФСР194(1970г.) несколько модифицировалправовой режим земель общего пользования (отнеся их в состав земельгородов): выделялись три вида земель общего пользования, данный правовойрежим распространялся на все виды таких земель. В соответствии со ст. 91 ЗКРСФСР 1970г., «земли общего пользования состоят из земель, используемыхв качестве путей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набережные),для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города(парки, лесопарки, бульвары, скверы, водоемы), кладбищ и других земелькоммунально-бытового назначения»195.190Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27.09.1926 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
