Диссертация (1173597), страница 16
Текст из файла (страница 16)
52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации»). При этом свои бюджетные полномочия органыместного самоуправления осуществляют самостоятельно – это означает, что,с одной стороны, они самостоятельно, т.е. независимо от органовгосударственной власти, осуществляют свои права, с другой стороны, онитакже самостоятельно несут ответственность за свои действия. Так, наосновании ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации144 (далее – БКРФ)органыместногосамоуправленияимеютправо,одновременносоставляющее и их обязанность, обеспечивать сбалансированность своегобюджета и эффективность использования бюджетных средств, осуществлятьбюджетный процесс, а также право устанавливать в соответствии с144Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ.
1998. № 31. Ст. 3823.84законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги исборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующиебюджеты бюджетной системы Российской Федерации и т.д.В то же время несмотря на то, что местные бюджеты самостоятельны,ониявляютсянеотъемлемойчастью(звеном)бюджетнойсистемыРоссийской Федерации. В соответствии же со ст. 29 БК РФ в РоссийскойФедерации действует принцип единства бюджетной системы, означающийединство бюджетного законодательства Российской Федерации, принциповорганизацииифункционированиябюджетнойсистемыРоссийскойФедерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д.Таким образом, получается, что, с одной стороны, местные бюджетысамостоятельны, а с другой – они являются частью единой бюджетнойсистемы Российской Федерации.
Представляется, что закрепленные в ст. 29 и31 БК РФ принципы построения бюджетной системы Российской Федерацииво многом носят разнонаправленный характер. На это, в частности,указывает Н.А. Шевелева, акцентируя внимание на том, что «принципсамостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ необходимо пониматьтакже через призму его противостояния другому принципу – принципуединства (ст. 29 БК РФ), направленному на унификацию всех бюджетныхмеханизмов и создание равных финансовых условий для реализацииконституционных прав граждан»145.Анализдействующегобюджетногозаконодательствапозволяетзаключить, что приоритет отдается принципу единства бюджетной системы.Между тем, как показывает практика, неправильное толкование данногопринципаприводитрассматриваютсянеправоотношений,аккаккактому,чтомуниципальныесамостоятельныесубъекты,участникиподчиненныеобразованиябюджетныхинымуровнямгосударственной власти.Шевелева Н.А.
Развитие принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы в РоссийскойФедерации // Финансовое право и управление. 2014. № 1. С. 46.14585Еще одним принципом бюджетной системы, который, однако, незакрепляется в главе 5 БК РФ, но который выделяется на уровне доктриныфинансового права, является принцип бюджетного федерализма. Какотмечает О.В. Болтинова, «бюджетный федерализм является одним изважнейших принципов бюджетного устройства и основы построениябюджетной системы Российской Федерации. … это комплексный институт,который нашел законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ (ст.30, 31, 31.1 БК РФ) как основополагающий принцип бюджетной системы»146.Будучиположенным в основание бюджетной системы, бюджетныйфедерализм предопределяет особенности ее построения и организациимежбюджетных отношений. Таким образом, можно говорить о том, чтобюджетный федерализм также представляет собой одну из моделейбюджетной системы.По мнению А.Б.
Пронина, выступая в качестве модели бюджетногоустройства, бюджетный федерализм предопределяет:– количество уровней бюджетной системы;– степень самостоятельности и объем прав каждого публичноправового образования как участника бюджетных правоотношений;– правила распределения доходов;–порядокиметодыпредоставленияденежныхсредств,предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов имуниципальных образований147.Возникает вопрос: насколько принцип бюджетного федерализмазатрагивает муниципальные образования? Дело в том, что в основурассматриваемого принципа положена норма ч.
1 ст. 1 КонституцииРоссийской Федерации, в соответствии с которой «Российская Федерация Россия есть демократическое федеративное правовое государство среспубликанской формой правления». Таким образом, можно говорить о том,Финансовое право: учебник для бакалавров / отв.
ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 104.Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах РоссийскойФедерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 16.14614786что принцип федерализма затрагивает государство, т.е. РоссийскуюФедерацию и субъекты Российской Федерации. Между тем, как известно,органыместногосамоуправленияневходятвсистемуоргановгосударственной власти. На это, в частности, указал Конституционный СудРФ, отметивший в своем Постановлении от 24.01.1997 № 1-П, что «органыместного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органамигосударственной власти и государственными должностными лицами недопускается»148.Как отмечала Н.И. Химичева, «принцип федерализма предполагаетнаправленностьфинансово-правовогорегулированиянасочетаниеобщефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, наобеспечение необходимыми финансовыми ресурсами как выполнениефункций, имеющих значение как для Федерации в целом, так и дляжизнедеятельности и самостоятельности в рамках Конституции РФсубъектов Федерации (статьи 71, 72, 73, 76 Конституции РФ)»149.
Многиеиные авторы также указывают на то, что бюджетный федерализм направленна разграничение интересов Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, не упоминая при этом муниципальные образования150.Д.Е. Фадеев разграничивает бюджетный федерализм, рассматривая его вшироком и узком смыслах. Так, по его мнению, «категория «бюджетныйфедерализм» в широком смысле подразумевает способ управления, прикотором на основе принципов единства и самостоятельности органичносочетаютсяинтересыгосударствасинтересамитерриториальныхобразований (курсив наш. – В.У.)».
Он также признаёт, что «бюджетныйПостановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционностиЗакона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти вУдмуртской Республике”» // Вестник Конституционного суда РФ. 1997. № 1.149Химичева Н.И. Принципы современного российского финансового права как основы бюджетноправового регулирования // Очерки бюджетно-правового науки современности: монография / под общ. ред.Е.Ю. Грачевой и Н.П. Кучерявенко. – Москва; Харьков: Право, 2012.
С. 18.150См., например: Крохина Ю.А. Принцип федерализма в бюджетном праве: автореф. дис. … канд. юрид.наук. Саратов, 2001. С. 13.14887федерализм в узком смысле следует рассматривать как отношения междуразличными уровнями власти (курсив наш. – В.У.) и управления по вопросамоптимального, научно обоснованного распределения доходных источников иосуществления расходов»151.Исходя из приведённых суждений автора, бюджетный федерализмнаправлен на разграничение интересов Российской Федерации, субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований. Аналогичногомнения придерживается и Н.И. Новикова, отмечающая, что «бюджетныйфедерализмпредставляетсобойчастныйслучайобщегопонятияфедерализма и определяет взаимоотношения между бюджетами различныхуровней в рамках единого государства»152.По нашему мнению, следует разграничивать случаи, когда «бюджетныйфедерализм»употребляетсядляхарактеристикимоделибюджетногоустройства и как основополагающего принципа построения межбюджетныхотношений.Считаем, что для характеристики модели бюджетного устройстватермин «бюджетный федерализм» подходит в полной мере – он отражаетособенности территориального устройства государства, обуславливающегообразование трехзвенной бюджетной системы153.
В то же время понятие«бюджетныйфедерализм»неотражаетособенностисистемымежбюджетных отношений с участием муниципальных образований. Дело втом, что бюджетный федерализм в большей степени относится именно кпонятию государства, предполагая его деление на два уровня – федеральныйитерриториальный(уровеньсубъектовРФ).Идеяместногосамоуправления, на основе которой возникают муниципальные образования иместные бюджеты – отлична от идеи федерализма.Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации:автореф.
… дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С.9.152Новикова Н. И. Бюджетный федерализм: проблемы теории и практики (на примере Республики Саха(Якутия): автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.153Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2009. С. 204.15188Таким образом, следует говорить о том, что межбюджетныеотношения между публично-правовыми образованиями в РоссийскойФедерации строятся на основе двух принципов: принципа бюджетногофедерализма, обуславливающего необходимость разграничения и сочетанияинтересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принципаместногосамоуправления,предполагающегоорганизационнуюифункциональную обособленность муниципальных образований и их органов всфере бюджетного процесса, а также самостоятельность местныхбюджетов.Тем не менее, с сожалением приходится констатировать, что внастоящее время о самостоятельности муниципальных образований вбюджетной сфере приходится говорить лишь с определенной долейусловности.
Несмотря на то, что, как отмечается в науке конституционногоправа,«местноесамоуправление–первичныйуровеньвластивгосударстве»154, его бюджетные полномочия определяются по остаточномупринципу. Ярким образом это проявляется в вопросе разграничения доходовмежду бюджетами бюджетной системы – наиболее доходные источникизакреплены за Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.Это, в свою очередь, приводит к тому, что муниципальные образования, вусловиях недостатка собственных средств, становятся зависимыми отвышестоящих бюджетов.Говоря о структуре доходов местных бюджетов, следует отметить, что внастоящеевремябюджетныедоходымуниципальныхобразованийРоссийской Федерации, как и доходы иных публично-правовых образований,делятся на три вида:1)налоговые доходы – регулируются статьями 61 – 61.5 БК РФ.Следует отметить, что в связи с проводимой реформой муниципальныхобразований Федеральным законом от 29.11.2014 № 383-ФЗ «О внесенииизменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» были внесены154Конституционное право: учебник для бакалавров / отв.
ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 563.89существенные изменения в главу 9 «Доходы местных бюджетов» БК РФ.Так, если раньше нормы данной главы закрепляли перечень налоговыхдоходов только бюджетов поселений, муниципальных районов и городскихокругов, то теперь в ней закрепляются налоговые доходы бюджетовгородскихпоселений,муниципальныхрайонов,городскихокругов,городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов исельских поселений.В настоящее время в бюджеты городских поселений по нормативу 100процентов зачисляются налоговые доходы, получаемые от взимания местныхналогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), а такжедоходы, получаемые от взимания федеральных налогов и сборов, а такжеспециальных налоговых режимов, по установленному нормативу.
Например,в бюджеты городских поселений зачисляется доход, получаемый от взиманияналога на доходы физических лиц (далее – НДФЛ) по нормативу 10процентов, в бюджеты муниципальных районов – по нормативу 5 процентовв отношении НДФЛ, взимаемого на территориях городских поселений, 13процентов – в отношении НДФЛ, взимаемого на территориях сельскихпоселений, 15 процентов – в отношении НДФЛ, взимаемого на межселенныхтерриториях, в бюджеты городских округов - по нормативу 15 процентов ит.д.2)неналоговые доходы – регулируются ст. 62 БК РФ. В настоящеевремя в качестве неналоговых доходов местных бюджетов рассматриваютсядоходы от использования имущества, находящегося в муниципальнойсобственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных иавтономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарныхпредприятий, в том числе казенных, доходы от платных услуг, оказываемыхмуниципальными казенными учреждениями, плата за использование лесов,расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности ит.д.90Как отмечает Р.Н.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
