Диссертация (1155685), страница 15
Текст из файла (страница 15)
Представляется, чтонаиболее полно выработанные подходы определения данных понятийотражены А.Н. Козыриным и М.А. Штатиной при их характеристике. По ихЧихладзе Л.Т. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: ИИУМГОУ, 2016. С. 19.112Цит. по: Васильев В.И. Муниципальное право России. С. 56-57.11172мнению, : «централизация предполагает, что система административныхорганов строится по иерархическому принципу, когда нижестоящие органыподчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательнорешать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенциинижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжениянижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений,требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов,переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию. Децентрализацияже предполагает передачу части функций публичной администрации наместа, закрепление относительной самостоятельности децентрализованныхорганов,имеющихправоокончательногорешениявопросовсвоейкомпетенции.
Она основывается на том, что децентрализованные органы недолжны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуютот своего имени и сами отвечают за свои действия в суде»113.Данныеопределенияихарактеристикипредставляютсявполнеприменимыми в настоящем исследовании, в том числе в отношенииорганизации и деятельности органов местного самоуправления.Вроссийскойклассификацииюридическоймоделейлитературевзаимоотношенийпредложеныгосударстваиразныеместногосамоуправления. Выделяются административная, децентрализованная идуалистическая модели таких взаимоотношений114, модели партнерства,агентская модель и модель взаимозависимости115.
Следует отметить, что вобеих классификациях представлены, с одной стороны, модели сильноцентрализованные (административная, агентская), с другой — модели,предполагающие практически абсолютное равенство между центральными иместными органами публичной власти (децентрализованная модель и модельпартнерства соответственно).
В этой связи следует согласиться с оценкамиЦит. по: Административное право зарубежных стран: Учебник / под. ред. А.Н. Козырина и М.А.Штатиной. С. 32-33.114Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развитияконституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 54-55.115Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Инфра-М, 2003. С. 115-118.11373российских и зарубежных ученых, что в чистом виде ни одна из этихмоделей в современном демократическом государстве практически невстречается.Английские ученые Ричард Бэтли и Герри Стокер указывают, вчастности, на то, что ни в одном современном государстве взаимоотношенияцентральных и местных властей нельзя описать исключительно с позициикакой-либо одной модели, поскольку в различных сферах эти отношениямогут носить вариативный характер116.Более того, профессора Университета Гранады Белен Гарсия и ЕленаРодригес указывают на то, что даже в рамках Испании не существует единоймодели взаимоотношений между органами местного самоуправления иорганамивластиавтономныхсообществ,отмечаяисторические,географические, политические и экономические особенности каждогорегиона117.Профессор Л.Т.
Чихладзе полагает, что «представить тот факт, что всовременном мире возможно (гипотетически) существование полностьюсамостоятельных (автономных) от государства (государственного политикоправового механизма) институтов муниципальной власти, чрезвычайносложно, уже начиная с момента образования первых государств, когдатерритории, на которых компактно формировались общины, становятсяадминистративнымиединицамигосударства,асамоуправляющиесясообщества — населением городского или сельского образования.
Поэтомуобъективная (с институциональной и функциональной точки зрения)взаимозависимость местного самоуправления и государства очевидна и нетребует особых доказательств»118.116Richard Batley, Gerry Stoker. Local government in Europe: Trends and Developments (Government beyond theCentre). Palgrave, 1991.117Belén Morata García de la Puerta, Elena Rosado Rodríguez. Democracy and local government in Spain:Evolution and trends in the interpretation of local autonomy // [Электронный ресурс]. Режим доступа:https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/fff19d84-8267-42f6-97d4-488dad4dfc7d.pdf.118Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления(муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов, серия Юридические науки.2012. № 3. С.
73.74Профессора А.А. Клишас и В.В. Еремян отмечают, что в последниегоды все активнее применяется смешанная (гибридная) модель, в большейили меньшей степени сочетающая отдельные элементы государственногоуправления(централизации)иместногосамоуправления(децентрализации)119.Очевидно, что одной из задач государства при правовом регулированиидеятельности органов местного самоуправления является установлениеоптимального баланса между централизацией и децентрализацией.
Такойбаланс зависит от множества факторов, среди которых можно выделитьтакие как:— порядок распределения компетенции по правовому регулированиюдеятельности органов местного самоуправления между центром и регионами;— объем компетенции органов местного самоуправления;— принципы взаимодействия органов местного самоуправления сгосударственными и региональными органами власти (для Испанииключевым принципом деятельности органов местного самоуправленияявляется гарантированный Конституцией Испании принцип автономии);— формы взаимодействия органов местного самоуправления сгосударственными и региональными органами власти.Прирегулированииданнойсферыобщественныхотношенийгосударство, в соответствии с нормами Европейской хартии местногосамоуправления, должно обеспечить органам местного самоуправлениявозможность регламентировать значительную часть публичных дел иосуществлять управление ими на территории местного территориальногообразования, действуяв рамкахзакона, в соответствиисосвоейкомпетенцией и в интересах местного населения.При этом государство должно обеспечить самостоятельность органовместного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий поКлишас А.А., Еремян В.В.
Конституция и практика самоорганизации местного населения // ВестникСовета Федерации. 2014. № 1. С. 44-55.11975решению вопросов местного значения исходя из принципа субсидиарности,закрепленного в хартии, и достижение общегосударственных целей ипубличных интересов, которые могут иногда вступать в противоречие синтересамиместногоустановлениесамоуправления.оптимальногобалансаВэтоймеждусвязинеобходимоцентрализованнымиидецентрализованными элементами публичного управления.Приисследованиивопросоввзаимодействияоргановместногосамоуправления с государственными и региональными органами власти вИспании целесообразно выделить как минимум три основных этапа развитиядецентрализации в организации публичного управления в государстве иорганизации местного самоуправления.Началом первого этапа следует считать принятие КонституцииИспании 1978 года. В Конституции Испании 1978 года был сделан выбор впользу децентрализованного управления, это сильно контрастировало ссуществовавшим до этого политическим режимом, характерной чертойкоторого было жесткое централизованное управление.
Позиция о том, чтоИспания сделала выбор в пользу децентрализации, не подвергаетсясомнению в правовой доктрине120. В статье 103 Конституции Испанииустановлено, что публичная администрация действует в том числе всоответствии с принципом децентрализации. Положения статей 137-142Конституции Испании, закрепили базовые принципы деятельности органовместного самоуправления, в том числе принцип автономии.На то, что Конституция Испании предусматривает необходимостьразвития децентрализованного публичного управления, в том числе вотношении органов местного самоуправления, указывал и Конституционныйсуд Испании, признавая децентрализацию одним из принципов публичногоТак, Моника Бустос отмечает, что Испания и Перу, начиная с конца 1970-х годов, постепенно внедряютмеханизмы децентрализованного управления.
В Европе и Латинской Америке, указывает она, начиная смомента развала жестких централизованных режимов, в различные исторические моменты инициировалисьпроцессы децентрализации, которые являлись большой поддержкой для демократии и наличия различныхуровней управления. См.: Mónica Tesalia Valcárcel Bustos.
Descentralización y autonomía local. Reforma de lascompetencias municipales en España y Perú // Revista de estudios de la Administración local y autonómica. 2015.№ 3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=511657512076управления в государстве121. Преамбула Закона 7/1985 также указывает на то,что конституционный принцип автономии и административный принципдецентрализации,накоторыхосновываетсяновоегосударство,подразумевают наличие различных центров публичной административнойвласти и деятельность каждого из этих центров в рамках собственнойкомпетенции и под свою ответственность.Однако переход от централизованного публичного управления кдецентрализованному потребовал немало времени и усилий, чтобы нормызакона получили свою реализацию.
Следует согласиться с позициейпрофессора Университета Ла Коруньи Хосе Хила, который отмечает, чтоимевшаяся долгое время традиция централизованного управления не можетвнезапно закончиться из-за одного принятого решения, даже если этимрешением является принятие новой Конституции122.Несмотря на то, что местные образования — муниципии и провинции— по статье 137 Конституции Испании, так же, как и автономныесообщества, обладают автономией, в первые годы после принятияКонституции Испании это не стало реальностью. В испанской правовойдоктрине превалирует точка зрения, согласно которой на первом этаперазвития децентрализованного публичного управления после принятияКонституции Испании 1978 года целесообразнее говорить скорее одецентрализации применительно к автономным сообществам, при этомместные образования оставались несколько в тени этого процесса123.
Наданные обстоятельства было указано ранее при исследовании историческихаспектовстановленияинститутаместногосамоуправленияиконституционно-правового порядка его регулирования в Испании всовременный период.Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre // Boletín Oficial del Estado. 1990. № 10.José Luis Meilán Gil. Autonomias y descentralización local // Revista de estudios de la administración local yautonómica. № 243. 1989.
С. 545-562.123См., например: Andrés Fernández Díaz. Descentralización, globalización y pacto local // Revista española decontrol externo. 2003. № 15. С. 161-184.12112277Характеризуя первый этап развития децентрализованного публичногоуправления применительно к органам местного самоуправления, следуетотметить, что для него характерно законодательное закрепление принципадецентрализации публичного управления на конституционном уровне,развитиеисозданиеправовыхмеханизмовреализацииположенийКонституции Испании в сфере местного самоуправления законодательствомИспаниииавтономныхдальнейшегосообществ.использованияЭтопринципасталоправовойдецентрализацииосновнойпубличногоуправления на местном уровне и передачи полномочий местным органамвласти.Однако в девяностые годы XX века государственный законодатель ииспанская правовая доктрина сошлись во мнении, что для полноценнойреализации принципа автономии в отношении деятельности органовместного самоуправления необходимо проведение реформы, целью которойдолжностатьболееактивноеразвитиепринципадецентрализациипубличного управления в системе местного самоуправления и повышениестатуса местных органов в системе органов публичной власти.В 1999 году в Испании государством была инициирована реформа,которая получила название «местный пакт», начало которой следует считатьначалом второго этапа децентрализации публичного управления на местномуровне.«Местный пакт» — это ряд мер, инициированных центральнойгосударственной властью и во многом реализованных автономнымисообществами, направленных на повышение эффективности публичногоуправления, его децентрализации, обеспечение самостоятельности органовместного самоуправления и расширение круга решаемых ими вопросов.Государственной властью Испании в рамках упомянутого «местногопакта» был принят целый ряд нормативных правовых актов, направленныхна создание правовых основ самостоятельности местного самоуправления.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
