Диссертация (1138975), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Смомента государственной регистрации изъявший землю властныйорган имеет право распоряжаться ею по своему усмотрению.Предполагается,конечно,чтоземельныйучастокбудетиспользоваться в соответствии с целями, заявленными в решении по122изъятию150. Тем не менее, в самом законодательстве не установленопрямой ответственности за нарушение данного правила – ни заневыполнение в полной мере обязательств по проекту, ни за отказприступать к его осуществлению вообще. Существование данногопробела в законодательстве является важным упущением, котороетребуется ликвидировать. Отсутствие юридической ответственностиорганов власти за прямое или косвенное неисполнение принятых насебя обязательств в контексте института изъятия ущемляет правачастной собственности и способствует установлению дисбалансаправового регулирования в пользу органов публичной власти.***Наиболее важный вывод из проведенного в настоящей главеанализа заключается в признании существования удивительногофакта:привесьмасущественныхисторических,ментальных,культурных различиях, трактовки института публичных изъятий вРоссии и США в настоящее время значительно сблизились.
Институтпубличных изъятий в преломлении современного законодательногорегулирования этих стран предстает по сути как инструментудовлетворения потребностей государства в ресурсах, а не каксовокупность надежных гарантий прав частной собственности.Главнойпричинойтакойсближенияамериканскогоироссийского подходов в регулировании института публичных изъятийвидится тот факт, что в обеих моделях существует немало общих«особенностей».Во-первых, в федеральном законодательстве обеих странотсутствуют универсальные определения базовых терминов институтаДанное требование можно усмотреть в статье 49 Земельного кодекса РФ – в обстоятельствах,обосновывающих законность изъятия земельных участка.150123публичных изъятий (включая определение самого института).Во-вторых, суды предпочитают занимать нейтральную позициюв спорах о законности действий по изъятию, полагаясь в разрешениитаких вопросов на усмотрение законодательных и исполнительныхорганов власти.Наконец, в-третьих, в правовом регулировании институтапубличных изъятий в РФ и США прослеживается желаниезаконодателя «оптимизировать» порядок изъятий в целях достижениянаибольшейэкономическойэффективностипроектов,предполагающих отчуждение частной земли.Конечно, названные факторы не являются исчерпывающимперечнем причин, влияющих на сложившееся положение правачастной собственности в контексте института публичных изъятий.
Иэто открывает для исследователя довольно обширную область.Необходимовыявлениевсехсложностейфункционированияинститута с тем, чтобы предложить возможные пути их преодоленияи установления баланса частных и публичных интересов в даннойсфере правового регулирования.124ГЛАВА 3. Проблемы функционирования институтапубличных изъятий частной земли в России и США и подходы ких решению3.1.Проблемыфункционированияинститутаизъятиячастной земли для публичных нужд в России и СШАНесмотря на двухвековой опыт и российская, и американскаямодели законодательного регулирования института изъятия частныхземельных участков для публичных нужд всё еще содержат рядположений, нуждающихся в переосмыслении. Было бы неверноназвать их недоработками: регулирование в названной сфере вконкретных исторических условиях преследовало определенную цель.Например,отсутствиенадлежащегоцентрализованногозаконодательного регулирования основных дефиниций механизмапубличных изъятий в США долгое время считалось оправданным,поскольку главенствовала концепция приоритета законодательногоусмотрения, или «деференциальная» доктрина.
Но в последние годы вСША всё больше и больше ставится под сомнение обоснованностьлюбой инициативы по отчуждению земли. С этой же проблемойстолкнулись и российские законодатели, но по иной причине: многиегоды институт публичных изъятий рассматривался как выполняющийисключительно регулятивную функцию. Только в конце ХХ векасобственность перестала восприниматься как нечто принадлежащееисключительно государству или исходящее от него.Отсутствие универсальных норм, регламентирующих порядокизъятия, до сих пор является основным недостатком обеих моделей.Такая ситуация послужила причиной введения в законодательстворассматриваемыхстранразличныхпротиворечивыхоснованийотчуждения земли, которые значительно расширили оригинальную125конституционную трактовку института 151.
Законодателям в СШАдолгое время указанные действия казались необходимыми, ибо онисоответствовалицелесообразности,требованиямкраткосрочнойприоритетнойпередэкономическойинтересамиотдельныхчастных лиц. В России же это произошло, вероятно, ввиду слишкомпозднего начала работы над реформированием данного механизма.Реализация полномочия по публичному отчуждению землиставит перед органами власти вопрос и о размерах предоставляемойкомпенсации бывшим собственникам. Окончательное решение этойзадачи до сих пор не найдено, ибо необходимо разработать такуюформулу справедливой компенсации, которая учитывала бы какобоснованные требования частных собственников земли, так исоображения экономической целесообразности в рамках крупногосообщества, что, в сущности, означает примирение противоположныхинтересов.Не менее серьезную проблему функционирования институтапубличных изъятий мы видим также в сложности подсчета издержек идоходов как от проектов, предусматривающих отчуждение земли, таки от самой процедуры изъятия.
Эта задача всегда была актуальна,однако,вследствиеотходазаконодателямиотклассическойконцепции института публичных изъятий 152 ее важность как будтоутратила свое первостепенное значение. Не следует забывать, чтотрудность предсказывания и доказывания предполагаемых затрат ивыгодоткрываетрентоориентированнымлицам153 возможностьНапример, нередко использовались такие широко трактуемые обоснования: «в целяхэкономического развития», «в целях устранения упадочного состояния», «в качествезаконодательного исключения».152Как сугубо публичного «просоциального» института.153Рентоориентированное поведение (rent-seeking) – понятие, используемое в экономическоманализе для описания действий, предпринимаемых индивидами и группами с целью изменения151126спекуляций в отношении целей и результатов проектов, которыезачастую «de facto» не направлены на достижение общественнойвыгоды.Наконец, еще одной проблемой является все сохраняющаясятенденция в деятельности судебных органов России и США кпредоставлению законодательным и исполнительным органам властичрезвычайно широкой свободы усмотрения при решении вопроса осудьбе той или иной инициативы по изъятию частной земли.Причинойтакойполитикисудовявляется,вчастности,ограниченность возможностей судебного инструментария при оценкезаконности действий, предусматривающих принудительный выкупземельных участков из частной собственности.Рассмотрим выделенные проблемы подробнее.Проблемы, связанные с отсутствием четкого определенияпонятия «публичные нужды»Одна из наиболее сложных проблем института публичныхизъятий заключается в том, что в законодательстве США и Россииотсутствуют четкие дефиниции, раскрывающие содержание клаузулы«публичные нужды» («public use»).
В силу этого, толкование данногоправила оставлено на усмотрение органов законодательной власти,которые нередко используют это полномочие если не в корыстныхцелях,товцелесообразностиинтересахи,вкраткосрочнойцелом,дляэкономическойреализациипроектов,необходимость которых вызывает сомнения. В России и США этапроблема выступает в различных проявлениях.В Соединенных Штатах Америки это выражается во введении взаконы штатов и неоправданно частом применении органами властигосударственной политики для получения преимуществ или прибыли за счет других (см.подробнее: Одинцова М.И. Экономика права.
М., 2007.127формулировки «в целях экономического развития» для обоснованияинициативы по отчуждению частной земли.В Российской Федерации, в свою очередь, примером являетсяизданиебольшогочисла«законодательныхисключений»–специальных актов и норм, не всегда достаточно обоснованорасширяющих базовый список оснований изъятия, закрепленный в ст.49 ЗК РФ.Экономическое развитие и «ревитализация» 154 «упадочных»территорий. Суды в США нередко соглашаются с формулировкой «вцелях экономического развития», используемой заявителями вкачествеоправданиянаправленынанеобходимостидолгосрочнуюизъятия.Такиеперспективу:действияпринятиесоответствующих мер вкупе с реализацией права на принудительныйвыкуп земельных участков должно в итоге отразиться на общемблагосостоянии граждан, проживающих в том или ином городе, частигорода, районе. Однако использование формулировки «в целяхэкономического развития» осложняется одним обстоятельством: вфедеральномзаконодательствеэкономического развития, аСШАзаконыотсутствуетопределениештатов содержат весьмарасплывчатые разъяснения оного.
Сложившаяся ситуация приводит квозникновению «побочных» эффектов применения этого условия дляоправдания отчуждения земельных участков.Один из существенных недостатков основания «в целяхэкономического развития» заключается в том, что значительная частьтаких изъятий в США инициируется под лозунгом ревитализации«упадочных территорий» («blighted area»). С одной стороны, действияпо устранению кризисного состояния непосредственно связаны с154См. Словарь терминов.128мерами по экономической реабилитации, ибо именно благоустройствои благополучие местности является отражением экономическогоблагосостоянияопределеннойтерритории.Сдругойстороны,использование этого критерия для изъятия сопряжено с серьезнымирисками:наданныймомент,какпоказываетизучениезаконодательства штатов в США, официально закрепленное взаконодательстве определение «blight» является настолько размытым,что позволяет отчуждать земли практически в любом состоянии –действительно упадочном или не являющимся таковым.Для примера процитируем два пункта Законодательного акта №4048 штата Западная Вирджиния:«(c)«Упадочнаявключающуювпреобладающеготребованиямсебяместность»районыколичествадокументацииозначаеттрущоб,дефектовпоуличнойтерриторию,котораяилипонепричине:несоответствийпланировке;всилудопущения ошибок в планировке земельного участка относительноего размера, соответствия обязательным требованиям доступностиили практической полезности; ввиду существования антисанитарныхили представляющих угрозу безопасности условий; по причинеснижения качества благоустройства местности, многообразия формсобственности; в связи с некорректностью расчета налогов илипроведением иных специальных оценок, в случае, если была виновнозавышена справедливая стоимость земли; по причине существованиядефективных или необычных условий титула; в силу устареванияпланировки участка или нахождения участка в состоянии, котороеподвергает опасности жизнь или собственность (пожароопасноесостояние и другие причины) - или при любой комбинации этихфакторов способствует существенному понижению или тормозитразвитие общества, задерживает обеспечение жилыми помещениями129или составляет экономический или социальный долг; являетсяугрозой здоровью, безопасности, нравственности или благосостоянияобщества в своем настоящем положении и использовании».(d)«Собственностьпространствообветшания,земли,порчи,вупадке»которыепоустаревания,означаетпричинамучастокилизаброшенности,несоответствиятребованиямвентиляции, света или санитарии, в силу высокой плотностинаселения или перенаселения, ухудшения благоустройства или другихнегативныхизменений,илисуществованияусловий,которыеповергают риску жизнь или собственность (пожароопасное состояниеили иные причины) – или при любом сочетании этих факторовподвергают риску здоровье, безопасность или благосостояниеобщества» 155.Органывласти,которыепланируютизъятьчастнаясобственность по причине «упадочного состояния» территории,обязаны доказать существование хотя бы одного критерия изпредставленного списка.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
