Пайпс Р. - Русская революция (1109750), страница 14

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 14)

* Российские служебные правила формализованы в томе 3 «Свода законов» (Устав о службе по определению от правительства: Изд. 1896 г.// Свод Законов Российской Империи. СПб., 1913). Все дальнейшие отсылки даются на это издание. В Российской империи термин «неблагонадежный» имел вполне официальное хождение и мог означать для удостоившегося такой характеристики увольнение из всякого государственного учреждения, включая университеты. Формальное определение этому понятию дал в 1881 году министр внутренних дел Н.П.Игнатьев (см.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870—1880-х годов. М., 1964. С. 395).

Словно чтобы подчеркнуть происхождение государственных служащих от домашней челяди, чиновнику, независимо от ранга, не давалось права уйти в отставку без позволения. Еще в 1916 году министры, большинство из которых не одобряли и не хотели мириться с царской политикой, должны были подавать прошение об отставке на высочайшее имя, и во многих случаях царь отставку не принимал — ситуация просто не представимая в Европе.

В противоположность Западной Европе, где при приеме на государственную службу безусловно требовалось либо наличие диплома, либо прохождение экзамена, либо и то и другое вместе, в России требования к кандидату были весьма поверхностными. Чтобы стать канцелярским служителем, то есть занять начальную ступень чиновной лестницы, но еще без классного чина, соискатель должен был лишь проявить умение читать, правильно писать и знать арифметику. Для продвижения на следующую ступень он должен был пройти экзамен на знание предметов, преподаваемых в начальной школе. А уже получив чин низшего класса, чиновник нередко более не обязан был доказывать свою подготовку и продвигался вверх в соответствии с законами старшинства и рекомендациями начальства. Это означает, что никакого четкого критерия назначения и повышения чиновников не было и на практике наиболее значимыми оказывались такие качества, как всецелая преданность монархии, слепая готовность исполнять приказания и безоговорочное приятие существующего порядка.

Как личные слуги царя чиновники стояли над законом. Чиновника можно было обвинить и привлечь к суду только с согласия его начальства²². Без такового судебные органы были в отношении государственного служащего бессильны. Позволение же судить чиновника давалось крайне неохотно по двум причинам. Во-первых, поскольку все назначения, во всяком случае теоретически, делались самим царем и должностное несоответствие чиновника невольно бросало тень на высочайшее решение. Во-вторых, всегда была опасность, что, представ пред судом, обвиняемый, выгораживая себя, даст показания, порочащие его начальство. И на деле виновные в том или ином проступке чиновники просто перемещались на другой пост или, если речь шла о высоком сановнике, получали солидную, но ничего не значащую должность в Сенате или Государственном совете²³. И даже царь в этих вопросах не властен был нарушить традицию. После железнодорожного крушения, едва не стоившего ему жизни, Александр III пожелал предать суду министра путей сообщения. Но его отговорили на том основании, что публичный суд над министром, четырнадцать лет пребывавшим на этом посту, будет означать, что он «незаслуженно пользовался доверием монарха» ²⁴, а значит, в свое время сам царь сделал неверный выбор. По мнению некоторых современников, тот факт, что российское чиновничество не несло ответственности перед законом или любым сторонним учреждением, составлял основное отличие государственной службы в России от европейской. В действительности это было всего лишь еще одним проявлением патриархального духа, все еще сильного в Российской империи. В рядах российского чиновничества, в особенности в последние годы существования монархии, состояли многие широко образованные и преданные делу работники. Особенно много таких людей было в министерствах и ведомствах Петербурга. Бернард Парес, английский историк, до 1917 года часто посещавший Россию, отмечал, что, сбросив мундир, чиновник часто оборачивался интеллигентом, которого волнуют те же идеи, что и все общество. Однако, облачившись в мундир, так сказать при исполнении обязанностей, он вновь становился надменным и наглым*. Условия службы, в особенности незащищенность перед начальством, воспитывали раболепие перед старшими по чину и грубость в отношении ко всем остальным. В отношении же ко внешнему миру чиновник должен был действовать с полным сознанием своей правоты: «За всем этим стояло извечное стремление выставить правительство неким мудрейшим, благоразумнейшим и непогрешимым собранием государственных служащих, самозабвенно трудящихся в согласии с монархом во имя благоденствия России» ²⁵.

* Pares В. Russia and Reform. Lnd., 1907. P. 328. Согласно одному современному источнику, среди некоторых русских чиновников бытовало мнение, что дурным обращением со своими людьми они укрепляют представление о российской силе в глазах заграницы. В европейских державах, предоставлявших России займы, эта демонстрация силы, говорят, производила впечатление: «Чем более жестокие дела творились в России, тем выше вырастал ее престиж в Европе» (см.: Die Judenpogrome in Russland. Koln; Leipzig, 1910. Bd. l. P. 230). Есть, впрочем, весьма подходящая к случаю русская поговорка: «Бей своих, чтоб чужие боялись».

Существеннейшим фактором живучести такого представления о чиновничестве была секретность, позволявшая поддерживать иллюзию власти, не знающей ни разногласий, ни промахов. Нет большей опасности для бюрократии, чем гласное, открытое ведение государственных дел, и общественность добивалась этого с середины прошлого столетия.

С 1722 года, когда Петр Великий установил Табель о рангах, российское чиновничество было разбито по иерархии на классы, или чины, которых номинально было 14, но фактически только 12, ибо 11-й и 13-й классы постепенно слились с 12-м и 14-м. По мысли Петра, чиновники, с ростом возлагаемой на них ответственности, получали и чин, соответствующий занимаемой ими должности. Но вскоре петровский замысел извратился, и в результате в России установилась уникальная система чинов государственной службы. Чтобы заручиться поддержкой бюрократии в сомнительных притязаниях на трон, Екатерина II в 1760-е годы ввела принцип автоматического продвижения по службе: отныне носителя чина поднимали на следующую ступень в зависимости от старшинства, срока пребывания в прежнем чине и не сообразуясь с возлагаемыми на него обязанностями. В противоположность обычной практике, когда служащего поднимают от ступени к ступени, расширяя круг его обязанностей, в России возвышение чиновника совершалось более или менее автоматически, вне зависимости от его функций, и представляло собой продвижение не от должности к должности, а от чина к чину²⁶. Это превращало государственных служащих в России в замкнутую касту: за редким исключением для занятия правительственной должности необходимо было иметь соответствующий чин²⁷. Частные лица, как бы высока ни была их квалификация, к участию в административной жизни государства не допускались за редчайшим исключением непосредственного высочайшего назначения. Лишь тот, кто хотел и мог сделать чиновничью карьеру целью всей своей жизни, достигал правительственных высот. Другие были отстранены от государственной службы, а тем самым и от возможности обретения административного опыта.

Четырех высших классов чиновничьей лестницы (насчитывавших в 1903 году 3765 человек)²⁸ нельзя было достичь путем простого продвижения по службе: поскольку они принадлежали потомственному дворянству, такие назначения делал лично царь. Чины же от 14-го по 5-й были доступны в результате обычного продвижения, процедура коего была описана до мельчайших подробностей. В большинстве случаев проявивший способности юноша из разночинцев начинал карьеру канцелярским служителем в одном из правительственных учреждений. Эта должность еще не давала классного чина, но ему предстояло оставаться в ней от одного до двенадцати лет (в зависимости от социального статуса и уровня образования), прежде чем он мог получить чин 14-го класса: потомственные дворяне, получившие среднее образование, служили только год, тогда как юноши, например, уволенные после ломки голоса из императорского хора, служили все двенадцать лет. Вступив на служебную лестницу, чиновник взбирался по ней последовательно по каждой ступеньке. «Устав о службе» определял, как долго чиновник должен был служить в том или ином чине (по три года в низших, по четыре — в высших), однако продвижение могло быть ускорено за выдающиеся заслуги. Теоретически требовалось двадцать четыре года от первого производства в чин до достижения чина высшего, 5-го класса.

Для поступления на государственную службу надо было либо иметь соответствующее социальное положение, либо получить необходимое образование. Дети дворян и личных дворян единственные могли получить чин 14-го класса независимо от уровня образованности. Другие — лишь благодаря полученному образованию. Теоретически карьера государственного служащего была открыта для всякого, без различия национальности или вероисповедания; исключение делалось лишь для евреев, которые принимались на службу только при наличии высшего образования, что на практике означало врачебную карьеру. Определенные квоты были установлены для католиков. А лютеране весьма ценились, и большие число чиновников в петербургских канцеляриях были из балтийских немцев. Не допускались к службе, не имея необходимого аттестата (университетского или об окончании средней школы с отличием), мещане, крестьяне и получившие среднее образование за границей.

На службе все, имеющие чин (включая и университетских профессоров), должны были носить мундиры, покрою и цвету которых было посвящено пятьдесят две статьи «Устава о службе». Обращаться к ним надлежало тоже по особой форме соответственно чину; система титулования была построена по немецкому образцу. Каждому чину были присущи свои привилегии и детально разработанный порядок старшинства.

Вознаграждение за службу чиновник получал в виде жалованья, оплаты служебных и иных расходов и квартиры или соответствующей суммы на ее содержание; чиновник 1-го класса получал в тридцать раз больше чиновника 14-го класса. Очень немногие чиновники имели поместья или другие независимые источники дохода: в 1902 году даже среди чиновников первых четырех классов лишь каждый третий имел поместье²⁹. Уходя на покой, высшие сановники, как преданные слуги, обычно получали денежное вознаграждение от царя; так, министр внутренних дел Н.М.Маклаков получил при отставке сумму в 20 тыс. руб., а П.Н.Дурново — 50 тыс., дворцовый фаворит премьер-министр И.Л.Горемыкин — 100 тыс.³⁰. За хорошую службу предусматривались и другие награды — всевозможные ордена согласно строгой градации по значимости и старшинству, одно описание которых занимает не более не менее как восемьсот шестьдесят девять параграфов «Устава о службе».

Итак, как мы видим, государственные служащие составляли замкнутую, отгороженную от остального общества касту, доступ в которую и продвижение внутри были строго регламентированы сообразно социальному происхождению, образованию и старшинству и которая составляла в 1900 году более 225 тыс. человек, включая служащих полиции и жандармерии.

* * *

Наследие вотчинного уклада не менее выпукло проявлялось и в структуре и деятельности основных исполнительных органов — министерств.

В средневековых княжествах северной России, политическая власть в которых принадлежала правителю в силу владения данной территорией, администрирование было разбито по отдельным областям хозяйства («путям») и организовано скорее по географическому (территориальному) принципу, а не функциональному, служа в первую очередь экономическим целям. Ответственность за определенную хозяйственную область возлагалась на княжеских слуг, которые не сотрудничали друг с другом и не представляли единого учреждения. Такая практика сохранилась в российской административной структуре и после учреждения министерств в 1802 году. Российская администрация XIX века строилась по вертикали, почти не имея боковых, горизонтальных связей, и все командные нити ее сходились в вершине, в руках монарха. Такое устройство препятствовало сотрудничеству между министерствами и тем самым установлению единой связной национальной политики, но имело то преимущество, что не позволяло чиновничеству действовать согласованно и посягать на царские самодержавные прерогативы.

За единственным исключением — министерство внутренних дел — российские министерства по структуре и деятельности весьма напоминали соответствующие учреждения на Западе. Но в отличие от Запада в России не было кабинета министров и института премьер-министра. Существовал так называемый Совет министров, куда также входили главы отдельных учреждений и назначался от случая к случаю председательствующий, однако этот орган не обладал никакой властью. Попытки ввести в России постоянно действующий кабинет, предпринимавшиеся в 60-х, а затем, снова, в 80-х годах, не увенчались успехом, поскольку двор опасался, что такой орган ослабит его власть. Сама идея кабинета или даже министерских совещаний считалась порочной. «В противоположность другим абсолютным монархиям, — писал французский наблюдатель в 80-х годах, — у русского императора никогда не было премьер-министра. Невольно или преднамеренно, чтобы сберечь и на словах и на деле неприкосновенной свою власть, они все сами себе были премьер-министрами... Тем не менее в России ощущалась нужда в однородном кабинете как средстве достижения того единства направления действия, которого так недоставало правительству... Такой совет, с официальным институтом премьерства или без него, мог бы изменить все отношения между государем и министрами, поскольку его члены, коллективно ответственные, были бы обречены неизбежно занять по отношению к императору более независимую позицию. Постепенно они стали бы себя ощущать ответственными перед обществом и общественным мнением не менее, чем перед государем, который тем самым снизошел бы до роли конституционного монарха, не ограниченный при этом официально ни конституцией, ни парламентом. В действительности такая реформа, по-видимому невозможная, была почти равносильна революции...» ³¹

Характеристики

Список файлов книги