Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с наркотиками
Тема 17. «Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с наркотиками»
Общие положения производства по делам
об административных правонарушениях, связанных с наркотиками
Понятие и правовые основы производства по делам
об административных правонарушениях
В структуре административного процесса производство по делам об административных правонарушениях является элементом четвертого уровня (административный процесс – правоприменительный процесс – производство по применению мер принуждения – производство по делам об административных правонарушениях).
Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, и их должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и применение мер административного наказания.
Производство по делам об административных правонарушениях наиболее полно урегулировано нормами материального и процессуального административного права. В КоАП законодательно закреплены правовые основы по делам об административных правонарушениях. Установленный им порядок административного производства предусматривает ряд общих исходных позиций, которыми руководствуются органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел. Так, предусмотрено, что производство осуществляется на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения и по месту производства по нему (ст. 1.3; ст. 1.7 КоАП).
Рекомендуемые материалы
В КоАП содержится основная масса правил производства по делам, но не все. Среди административно-процессуальных норм, не включенных в КоАП, можно выделить ряд уточняющих, конкретизирующих нормы КоАП положений, содержащихся в подзаконных актах. Так, в ст. 27.12 КоАП сказано, что лица, которые управляют транспортными средствами и в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, могут быть направлены на освидетельствование на состояние опьянения в порядке, определенном Министерством внутренних дел, Министерством здравоохранения и Министерством юстиции. Названные министерства утвердили специальную инструкцию, в которой конкретизируется ст. 27.12 КоАП.
Виды и задачи производств
В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно различать ускоренное производство (например, когда штраф налагается на месте правонарушения), обычное и особое.
Ускоренное производство – производство без составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.6; ст. 32.3 КоАП РФ)
В случае совершения административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП, постановление о наложении административного штрафа оформляется в порядке, предусмотренном статьей 32.3 КоАП, а административный штраф взимается в порядке, предусмотренном статьей 32.2 КоАП.
Обычное производство – производство, включающее в полном объёме основные обязательные стадии производства: возбуждение дела, рассмотрение дела, исполнение постановления по делу.
Особое производство – возникает в связи с возбуждением дела прокурором (ст. 28.4 КоАП), либо возбуждения дела в отношении специальных субъектов (ст. 1.4 часть 2; ст. 2.10 КоАП и др.), либо имеющие факультативные стадии производства по делу: административное расследование (ст. 28.7 КоАП), обжалование или опротестование постановления и решения по делу (Гл. 30 КоАП).
Производство по делам об административных правонарушениях не зависимо от вида производства имеет общие задачи. В соответствии со статьёй 24.1 КоАП задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.
Доказательствами являются фактические данные, информация, на основе которых устанавливаются обстоятельства дела (ст. 26.2 КоАП). От доказательств как фактических данных следует отличать их источники, представляющие собой средства сохранения и передачи информации, средства, с помощью которых она вовлекается в сферу производства по делам об административных правонарушениях.
В случае выяснения обстоятельств, исключающих производство по делу, указанных в ст. 24.5 КоАП, в возбуждении дела об административном правонарушении отказывается в соответствии со статьёй 28.1 ч. 5 КоАП либо производство по делу в соответствии со статьёй 28.9 КоАП прекращается до передачи дела на рассмотрение. Если эти обстоятельства установлены в ходе рассмотрения дела, выносится постановление о прекращении производства по делу на основании статьи 29.9 КоАП.
Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5) отмена закона, установившего административную ответственность;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП)
Для научной организации правоприменительной деятельности имеет большое значение четкое определение того, какой субъект власти какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет. Правильное решение вопросов подведомственности – необходимое условие квалифицированного, оперативного разрешения дел об административных правонарушениях.
В производстве по делам об административных правонарушениях очень часто одни органы (должностные лица) вправе возбуждать и расследовать дела, другие – рассматривать их и принимать постановления, третьи – рассматривать жалобы на постановления.
В производстве по делам об административных правонарушениях нужно учитывать четыре уровня подведомственности:
1) родовая подведомственность, устанавливает, относиться ли данное дело к производству по делам об административных правонарушениях или к иным видам административных производств. Родовая подведомственность определяется особенной частью КоАП и статьёй 22.1 КоАП;
2) видовая подведомственность определяет, какой вид органов государства обязан заниматься соответствующими делами. Определяется главой 23 КоАП;
3) должностная подведомственность определяет, кто из должностных лиц данного органа обязан заниматься данным делом. В части рассмотрения дела она определяется статьёй 22.2 КоАП, содержанием статей главы 23 КоАП, а в части составления протокола ст. 28.3 КоАП, а также приказами по соответствующему ведомству. В органах внутренних дел должностные лица уполномочены составлять протоколы об административном правонарушении, установленые Приказом МВД № 803 2002 г.;
4) территориальная подведомственность определяет, какой из органов данного вида обязан производить действия по определенному делу (например, территориальная или транспортная милиция должна возбуждать или рассматривать дело) (ст. 1.7 ч. 1; ст. 29.5 КоАП).
Роль и назначение, содержание и объем полномочий, формы и методы участия органов (должностных лиц) и граждан в деле различны. Их можно разделить на несколько групп.
1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела (Гл. 22, 23, ст. 28.3, Приказ МВД № 444 – 2005 года, Приказ ФСКН РФ №44-2006г.)
2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпевший и его законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы, никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями (ст.ст. 25.1 – 25.5 КоАП)
3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые (ст.ст. 25.6 – 25.10 КоАП). Одни из них (свидетели, эксперты) сообщают данные полномочному органу или должностному лицу. Другие (переводчики, понятые) – нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.
Особое правовое положение занимает прокурор (ст. 25.11 КоАП).
В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, к исключительному рассмотрению судьями относятся дела о следующих правонарушениях в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ: о незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст.6.8.); о потреблении наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст.6.9); о пропаганде наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (ст.6.13), управление транспортным средством в состоянии опьянения (ст. 12.8).
В соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают также дела по ст.ст. 11.9, 12.26, 20.21 в случаях, если лица, рассматривающие их от имени органов исполнительной власти, к которым поступили эти дела, сочтут допущенные правонарушения настолько серьезными, что за них следует применить наказания в виде лишения права управления транспортным средством (по ст. ст. 11.9, 12.26) или административного ареста (по ст. 20.21) и передают их судьям. Заметим, однако, что судьи не связаны позицией органов исполнительной власти и вправе ограничить наказание одним административным штрафом.
Общая компетенция мировых судей, как одной из составляющей их статуса в качестве субъектов административной юрисдикции, закреплена в п.9 ч.1 ст.3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и в п.п.1 ч.ч.1.ст. 22.1 КоАП РФ. В соответствии с ними мировые судьи рассматривают в первой инстанции дела об вышеперечисленных административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции ст. 23.1 КоАП Российской Федерации (за исключением дел о правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы).
Судьям же гарнизонных военных судов подсудны лишь дела, предусмотренные ст. 12.8 и ч. 3 ст. 12.29 КоАП РФ, совершенные военнослужащими, т.е. об управлении ими транспортным средством при нахождении в состоянии наркотического или иного опьянения, либо передаче управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, а также о нарушении ими Правил дорожного движения, при управлении мопедом, велосипедом либо гужевым транспортом или в качестве пешехода, непосредственно участвующим в процессе дорожного движения, совершенное в состоянии такого опьянения. За все остальные административные правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами, согласно ст. 2.5 КоАП РФ, военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность в соответствии с дисциплинарными уставами.
Практически исключительное право рассматривать дела об административных правонарушениях, совершаемых в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ несовершеннолетними (предусмотренных ст.ст. 6.8, 6.9, 6.13, 11.9, 12.8, 20.22 КоАП РФ), ч.3 ст.1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в соответствии с законодательством о защите прав несовершеннолетних, детализированного в ст. 23.2 настоящего кодекса, предоставлено комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. При этом ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ допускает, что дела об административных правонарушениях, связанных с управлением несовершеннолетними автотранспортным средством в состоянии наркотического опьянения (ст. 12.8, ч.3 ст. 12.29), рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии. Санкции ст. 12.8 КоАП РФ предусматривают лишение права управления транспортным средством, а наложение этого вида административного наказания осуществляется только судьей.
Структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой определяется подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, указанным органам, утверждена Указом Президента РФ.
Следует отметить, что специально уполномочены на решение чисто административно-наркоделиктных юрисдикционных задач, только органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Их административно-правовой статус закреплен в п.2 ст. 2 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденного Указом Президента РФ № 976 от 28 июля 2004 г. и ст. 23.63. КоАП РФ. Но, вместе с тем, длительное время, п. 7 «Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» прямо указывал, что противодействие административным правонарушениям в указанной сфере не входит в основные задачи указанного органа и осуществляется им в качестве не основной функции. И хотя Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ отнесло осуществление производства по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ к одной из основных задач ФСКН России, основным органом выявления и пресечения административных наркоделиктов была и остается милиция общественной безопасности.
Пункт 7 статьи 11 Закона РФ «О милиции», определяющий ее в качестве субъекта административной юрисдикции, указывает на осуществление по подведомственности производства по делам об административных правонарушениях, которая закреплена в ст. 23.3 КоАП РФ. Осуществление при этом производства дел об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ является отдельной задачей, обусловленной выполнением функций по борьбе с преступностью и административной деликтностью.
Анализ же административно-правового статуса органов внутренних дел, говорит о том, что их структурное подразделение – милиция общественной безопасности, является основным субъектом противодействия административной наркоделиктности, что подтверждается не только ее чисто административно-юрисдикционными полномочиями, но и наделением ее права составления протоколов за все административные правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами.. Основное ее предназначение при этом – борьба с проявлениями административной наркоделиктности в общественных местах.
Стадии производства по делам об административных
наркоправонарушениях
Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей. Процесс проходит несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий.
Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи и особенности. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются определенные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия. Стадии органично связаны между собой; последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончена предыдущая, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше.
Производство по своей структуре похоже на уголовный процесс, но оно проще, в нем меньше процессуальных действий. Оно состоит из четырех частей (стадий):
1) административное расследование;
2) рассмотрение дела;
3) пересмотр постановления;
4) исполнение постановления.
На первой стадии выявляются факт и обстоятельства совершения проступка, данные о виновном и составляется протокол. На второй стадии компетентный орган рассматривает дело и принимает постановление. На третьей – факультативной – стадии постановление пересматривается по жалобе гражданина, протесту прокурора, она заканчивается принятием решения об отмене, изменении или оставлении постановления в силе. Четвертая стадия – исполнение постановления начинается сразу же после его принятия либо после рассмотрения жалобы (протеста).
В связи с существованием наряду с общим ускоренного (упрощенного) производства по некоторым категориям дел стадии производства в отдельных случаях недостаточно четко выражены или даже сливаются. Так, при взыскании штрафа на месте соединяются расследование, рассмотрение дела и даже исполнение постановления.
На каждой стадии существуют этапы-группы взаимосвязанных действий. Система стадий и этапов производства может быть представлена так.
1. Возбуждение дела об административном правонарушении:
1) возбуждение дела;
2) установление фактических обстоятельств;
3) процессуальное оформление результатов возбуждения;
4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.
II. Рассмотрение дела:
5) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;
6) слушание (рассмотрение) дела;
7) принятие постановления;
8) доведение постановления до сведения.
III. Пересмотр постановления:
9) обжалование, опротестование постановления;
10) проверка законности постановления;
11) вынесение решения;
12) реализация решения.
IV. Исполнение постановления:
13) обращение постановления к исполнению;
14) непосредственное исполнение.
Каждый этап состоит из определенных действий. Соответственно структура производства является четырехуровневой: действие – этап – стадия – производство в целом.
Меры обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях, связанных с наркотиками
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляют собой специфические средства административно-правового принуждения, применяемые в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Они регулируются главой 27 КоАП РФ.
Виды мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении:
1) доставление;
2) административное задержание;
3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
4) изъятие вещей и документов;
5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;
6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;
8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
9) привод.
Проведенный анализ практики применения административного законодательства в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ показал, что привлекается к ответственности только 88,37 % лиц, совершивших правонарушения. Освобождение от ответственности на основании примечаний к ст.ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ составило 5,23 % . Причинами возвращения 30,23 % материалов дел явились: - неполнота представленных материалов - 17,44%, оформление неправомочным лицами - 12,79 %. 6,4 % дел прекращены производством в соответствии с п.2 ст. 24.5 КоАП РФ. Проблемной стороной рассмотрения дел является неявка участников процесса – 20,35 %., что является основной причиной отложения рассмотрения. Обжалование постановлений по делу составило 13,81 %, мер обеспечения производства по делу – 26,05 %, из них 16,27% приходится на применение административного задержания.
Основными причинами обжалования мер обеспечения производства по таким делам послужили:
грубость и неэтичное поведение сотрудников милиции при осуществлении доставления, сопряженные «неправомерным» применением специальных средств - 31,11 %; «несвоевременное» разъяснение прав доставляемого в помещение отдела внутренних дел, «необоснованность» проводимого личного досмотра, сопровождаемые претензиями на неполноту перечисления и последующего возврата временно изымаемых вещей и ценностей – 15,55 %; отсутствие защитника в деле с момента административного задержания – 2,22%; неоказание медицинской помощи - 2,22 %; нарушение процессуальных сроков административного задержания – 2,22%; несвоевременное сообщение родителям о задержании несовершеннолетнего – 6,66 %.
Поводами для обжалования постановлений по делу стали:
вышеперечисленные обвинения в отдельности, либо в комплексе в адрес лиц, осуществляющих действия по применению мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении – 14.28 % , а также несогласие владельцев автотранспортных средств с временем их задержания и запрещения эксплуатации - 28,57 %; несогласие с инкриминируемым правонарушением – 33,33 %; несоразмерность размера штрафа доходу лица, привлекаемого к административной ответственности – 9,52 %; несогласие с заключением эксперта об отнесении совокупности изъятых лекарственных веществ и оборудования к средствам, используемых для кустарного изготовления наркотикосодержащих препаратов – 4,76 %; неудовлетворение ходатайства о рассмотрении дела по месту проживания правонарушителя – 4,76 % .
Как показывает анализ практики применения административных наказаний, основным видом применяемых наказаний является административный штраф – 75,58 %. Применение административного ареста составило 10,46 %, лишение права управления транспортным средством, принадлежащим физическому лицу – 2,33 %. Самым проблематичным вопросом исполнения наказаний является невостребованность административных штрафов. При этом основными субъектами административной ответственности в сфере оборота наркотических средств являются физические лица – 81, 36 %.
Существенное расхождение процентного отношения выявляемых правонарушителей к количеству лиц, привлекаемых к ответственности в 2002 и 2003 гг., в первую очередь, обусловлено неподготовленностью правоприменителя к осуществлению административно-юрисдикционных полномочий с учетом нового законодательства, а также имеющими место коллизиями процессуальной части самого Кодекса РФ об административных правонарушениях и существенными пробелами нормативного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств подзаконными актами, направленными на ее реализацию, постепенно устраняемых, но до конца не устраненных до настоящего времени.
На момент вступления в силу КоАП РФ не были приняты все необходимые правительственные акты, на которые в нем имеются прямые ссылки, что, безусловно, негативно сказывается на реализации его положений. Достаточно сказать, что «Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» утверждены Правительством РФ лишь 26 декабря 2002 г. и вступили в силу в начале января 2003 г., т.е. спустя ровно полгода с начала применения КоАП РФ, а направленный на его реализацию Приказ Министерства здравоохранения РФ № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения», только 14 июля 2003 г.
Кроме того, оставляет желать лучшего фиксация самого правонарушения. Как правило, фабула описываемого события административного правонарушения совпадает с текстом названия соответствующей статьи КоАП РФ – 92, 7 %. При этом не содержится указания на обстоятельства незаконного приобретения наркотических средств и психотропных веществ вообще - 82%, в объяснениях, написанных собственноручно правонарушителем, лишь в 24% указана цель приобретения – «для личного пользования», но не для потребления. В 15 % содержатся ссылки на неизвестные лица и только 3 % дел содержат информацию о реальном источнике приобретения наркотиков. Указаний на причины и условия, способствующие совершению правонарушения, нет ни в одном из изученных дел.
Для иных процессуальных документов характерно следующее. Как правило, не составляются протоколы о доставлении, в 12 % время доставления, отмеченное в протоколе об административном задержании, не совпадает с отметкой о начале задержания, а в 32 % отсутствует вообще. Не всегда он содержится и в рапортах сотрудников органов внутренних дел, доставивших правонарушителя, которые не являются процессуальными документами, но приобщаются к делу. Такие рапорта должны иметь доказательственное значение по делу, однако опять же в силу правовой неграмотности их составления, в большинстве случаев судьями не учитываются, т.к. имеются попытки их использования в качестве одного из аргументов при обжаловании дела. Например, 72 % рапортов сотрудников ППС, предшествующих составлению протоколов об административном задержании, содержат необоснованные ссылки на состояние наркотического опьянения задержанных, без указания внешних признаков (до проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения).
Отдельно протоколы личных досмотров составляются редко – 8 %, в остальных случаях делаются отметки в протоколах об административном задержании, в случае чего они страдают неполным отражением идентификационных признаков и полноты описи вещей, обнаруженных при доставленном лице. Однако выявить данный недостаток при изучении протокола можно лишь в случае его обжалования задержанным. Процессуальные сроки теперь отражаются точно, только единичные документы содержат признаки исправлений.
Основная причина их нарушения не в недостаточной квалификации исполнителей, а в недостаточном урегулировании всего нормативно-реализующего и организационно-технического блока выявления и применения мер процессуального обеспечения производств по делам об административных правонарушениях, непосредственно связанных с потреблением или нахождением наркотических средств в личном пользовании (ст.ст. 6.8, 6.9, 11.9, 12.8, ч. 3 ст. 12.29, , ч.2 ст.20.20, ст. 20.21, ст.20.22 КоАП РФ).
В первую очередь, как мы знаем, семь из восьми перечисленных норм связаны с потреблением наркотических средств без назначения врача, подтверждением которого является в соответствии с п.1 ст. 44 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» и ст. 27.12 КоАП РФ медицинское освидетельствование, которое проводится только в учреждениях здравоохранения (п.2 ст.44 указанного закона). Его осуществление как процессуальной меры, применяемой в принудительном порядке, и последующих мер, направленных на обеспечение производства по делу, без нарушения буквы закона, проблематично.
Правоприменительная практика сталкивается со следующими проблемами. Поводы и право доставления лиц на принудительное освидетельствование, их регламентация; соблюдение процессуальных сроков; обеспечение условий содержания лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, задержанных в административном порядке и, наконец, исполнение установленного режима исполнения административного ареста, в случае его наложения. Постараемся ответить на них в порядке постановки.
В соответствии с п. 1 ст. 44 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование. Следовательно, поводом являются достаточные основания полагать, что лицо больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача. Признавать лицо больным наркоманией можно только после того, как ему будет поставлен официальный диагноз (ст.1 указанного закона). Значит, без заведомого знания о наличии у конкретного лица этой болезни, а по большому счету, без наличия официальных данных в отношении данного лица, этот повод не применим. По смыслу п. 3. ч.1 статьи 28.1, КоАП РФ допускает признание поводом того, что лицо находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, сообщения и заявления физических лиц (в том числе должностных), содержащих данные, указывающие на наличие события правонарушения. В последнем случае ими также являются непосредственное обнаружение потребления наркотических средств или психотропных веществ. Пункт 1.ст. 26.3 КоАП РФ не исключает признание факта немедицинского потребления наркотических средств или психотропных веществ самим лицом, в отношении которого стоит вопрос о направлении на освидетельствование.
Кроме того, к таким данным можно отнести наличие у лица следов инъекций, характерных остатков употребления наркотиков, регламентируемых ранее «Разъяснением порядка применения ст. 111 Указа ПВС СССР от 25.04.74 г. «Об усилении борьбы с наркоманией» (в ред. Указа ПВС СССР от 21.07.87г.)», разработанного ГУУР МВД СССР и согласованного с Прокуратурой СССР, но не потерявших своей актуальности.
Медициной давно разработаны рекомендации по выявлению внешних признаков наркотического опьянения в зависимости от потребляемого вида психоактивных средств, однако они не нашли своего отражения во включенных в приложение № 6 к приказу Минздрава РФ «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» критериях, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование. В них по существу включены корреспондированные из предшествующих нормативных актов общие признаки, наиболее характерные для алкогольного опьянения, но тем не менее нормативно закрепляющие основания предполагать наличие опьянения.
Поэтому необходимо нормативное закрепление внешних признаков наркотического опьянения в качестве одного из указанных выше критериев. При их применении, необходимо помнить, что внешние признаки, проявляющиеся у человека, употребляющего наркотические средства или психотропные вещества, не всегда являются абсолютными показателями. Для прямой диагностики употребления наркотических средств или психотропных веществ применяют лабораторные исследования, а средство (вещество), вызывающее опьянение, определяется по результатам химико-токсилогического исследования, на что нас ориентирует приказ Министерства здравоохранения РФ № 308 от 14 июля 2003 г.
На сегодняшний день действуют несколько ведомственных нормативных актов, направленных на реализацию процессуального обеспечения дел об административных правонарушений, связанных с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ. Приказ Министерства здравоохранения РФ № 308 от 14 июля 2003 г. «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения», регулирующий порядок освидетельствования водителей транспортных средств. В части медицинского освидетельствования на состояние опьянения иных лиц до сих пор действует «Временная инструкция о порядке медицинского освидетельствования для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения», утвержденная Заместителем министра здравоохранения СССР 1 сентября 1988 г. № 06-14/33-14. Министерство внутренних дел Российской Федерации в письме от 29 июня 2002 г. № 13/4-3000 «О мероприятиях по реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» рекомендует следовать «Инструкции о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и проведения освидетельствования», утвержденной МВД СССР, Минздравоохранения СССР, Минюстом СССР 29.06.1983 г. № 45/06-14/14/К-8-347.
Учитывая предписания п. 5 ст. 44 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», прямо указывающих на то, что порядок медицинского освидетельствования лица на состояние именно наркотического опьянения устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения и федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ и федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, можно с уверенностью говорить об отсутствии полноценного комплексного нормативного акта, регулирующего порядок всего блока освидетельствования на состояние опьянения. Принятие такого акта, в том числе включающего расширенный перечень критериев, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что лицо находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование, по нашему мнению, должно производиться с одновременным устранением коллизий в редакциях ст.ст. 27.1 и 27.12 КоАП РФ и внесением соответствующих изменений в нормативно-регулятивную базу правительственного уровня, что позволит не только устранить образовавшийся пробел правого регулирования, но и обеспечить условия реализации измененной процессуально-правовой нормы.
Статья 27.1 КоАП РФ определяет направление на освидетельствование на состояние опьянения как меру обеспечения по делу об административном правонарушении. При этом в ст. 1.6 КоАП РФ содержится норма, утверждающая, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом, которым, по смыслу его 1-й главы, может быть только КоАП РФ. Закон же допускает возможность применения такой меры обеспечения по делу об административном правонарушении только к лицам, управляющим транспортными средствами (ст. 27.12 КоАП РФ). Следовательно, орган, должностное лицо, уполномоченное применять рассматриваемую меру обеспечения, не вправе направлять на медицинское освидетельствование лицо, не управляющее транспортным средством. К тому же, в части касающейся направления на медицинское освидетельствование на состояние наркотического опьянения, не реализовано нормативное закрепление такого права, декларированного по смыслу п.2. ст. 27.12. КоАП РФ должностным лицам, осуществляющим государственный надзор и контроль за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства, не относящимися к органам дознания, как того требует положение п.2 ст. 44 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Закон РФ «О милиции» в ст. 11 предоставляет сотрудникам милиции право проводить в установленном законом порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств либо направлять или доставлять данных лиц в медицинское учреждение, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении.
Однако право самостоятельного применения этой меры обеспечения предоставлено не всем. Так, в соответствии с п. 34 Приказа МВД РФ от 16 сентября 2002г. № 900 “О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции” ее могут применять участковые уполномоченные милиции. Приказ МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Приказов МВД РФ от 21.06.1999 № 453, от 10.09.2001 № 800) наделяет сотрудников дорожно-патрульной службы ГИБДД при несении службы правом проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении. Несомненно, что признание их результатов в качестве доказательства потребления наркотических средств или психотропных веществ возможно только на законодательном уровне.
Как показывает практика, в отношении рассматриваемой группы правонарушений, без нарушения процессуальных сроков административного задержания, изложенных в ст. 27.5 КоАП РФ, соотнесенных к срокам рассмотрения дела, регламентированных п. 4 ст. 29.6, проблематично по ряду объективных и субъективных причин, с явным превалированием последних.
Значительное число наркологических подразделений субъектов Федерации (за исключением г.г. Москвы и Санкт-Петербурга и отдельных регионов), тем более в сельской местности, пока не располагают достаточным количеством экспресс-диагностического оборудования из-за его дороговизны и необходимой штатной численность специалистов. Поэтому проведение химико-токсилогического исследования, включающее так же возможность опровержения опьянения, может длиться до 10 суток. Возможное применение при этом экспресс-тестов наталкивается на необходимость оплаты их стоимости учреждениям здравоохранения. На временной фактор влияет также время, необходимое для получения соответствующего направления и территориальная отдаленность учреждений наркологической службы, выявление правонарушений в выходные и праздничные дни. Не говоря об общем сроке в 3 часа (по ст.ст. 11.9. 12.8, 20.20, 20.22 КоАП РФ или других административных правонарушений, совершению которым сопутствовало наркотическое опьянение), отведенным для всего комплекса применения мер обеспечения, связанных с административным задержанием и составлением протоколов об административных правонарушениях с их передачей на рассмотрение, затруднительно, как и их соблюдение в течение 48 часов (по ст. 6.9, 20.21 КоАП РФ). Срок же вытрезвления лица, находящегося в состоянии наркотического опьянения, может быть определен только заключением специалистов, а не по решению органа, осуществляющего задержание. При проведении освидетельствования специалисты-наркологи могут лишь только выдать заключение (не обязательное для них) о возможности нахождения освидетельствуемого в местах, отведенных для содержания лиц, задержанных в административном порядке. Нормативного же закрепления порядка определения момента вытрезвления лиц, употребивших наркотическое средство или психотропных веществ, в целях ст. 27.5 КоАП РФ, нет.
Если проблема с определением времени вытрезвления, нерешенная новым КоАП России, лежит в сфере нормативного регулирования, то решение вопросов в основном зависящих от позиции органов власти субъектов Федерации в части принятия и реализации программ, направленных на противодействие незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими, позволит в определенной степени устранить нарушение буквы закона и искривлений административной практики на местах, анализ которых показывает следующее.
Характерно, что вместо недостоверного отражения сроков осуществления административного задержания, что в случае обнаружения влечет определенную ответственность лиц, составляющих процессуальные документы, имеет место определенная негативная тенденция переквалификации содеянного на стадии возбуждения дела, сопровождаемого «сделкой» (договоренностью) с правонарушителем, что отрицательно влияет на предупреждение административной наркоделиктности и способствует формированию правового нигилизма. Так, 12,7 % опрашиваемых сотрудников органов внутренних дел, отмечают имеющую место такой «переквалификации» правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ на ст. 20.1 «Мелкое хулиганство», штрафные санкции которой, при условии рассмотрения тем же органом, которое возбудило дело, т.е. органом внутренних дел, значительно ниже санкций ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ. А 32,6 % опрошенных сотрудников ГИБДД, ссылаясь на возможные негативные последствия отстранения от управления автомобилем и задержания транспортного средства, в случае не подтверждения состояния наркотического опьянения водителя (в срок до 10 суток), не исключая при этом определенную коррумпированность отдельных работников наркологических служб, напрямую указывают на предложение водителям альтернативы ответственности по ст. 12.8 КоАП РФ, ответственностью за невыполнение требований о прохождении освидетельствования, предусмотренной ст. 12.26. КоАП РФ. При этом на совершение подобных действий при наличии у водителя признаков алкогольного опьянения не указал никто. Представляется, что законодатель, отнеся рассмотрение ст. 12.26 КоАП РФ (в отличии от ст. 19.3) к ведению как судей, так и ГИБДД, т. е. заинтересованной стороны, поступил несколько непоследовательно, т.к. только суд может обеспечить объективное, полное и всестороннее рассмотрение этих дел. Что требует, по нашему, мнению исключения из подведомственности ГИБДД рассмотрения дел, предусмотренных статьей 12.26 КоАП РФ.
Требование строгого соблюдения процессуальных сроков является также одной из причин определенного искривления квалификации множества административных правонарушений, как правило, сопровождающихся управлением автомобилем в состоянии опьянения (нарушение скорости, правил маневрирования и т.д.), выражающиеся в составлении только протокола об одном из правонарушений, санкции за которое наиболее строгие, неверно при этом толкуя положение ст. 4.4 КоАП РФ, либо по аналогии практики применения КоАП РСФСР, указывая в одном протоколе составы всех правонарушений (24, 5% и 4,2 % соответственно). Аналогичная проблема возникает и с соблюдением сроков проведения экспертизы, необходимой для возбуждения дела по ст. 6.8 КоАП РФ, не всегда выполнимой в течение отведенных 48 часов.
Неурегулированным остается также вопрос, касающийся мест доставления и содержания лиц, совершивших правонарушение, связанное с потреблением наркотических средств или психотропных веществ. Указанные лица, в соответствии с Приказом МВД СССР от 30 мая 1985 г. № 106 “Об утверждении Положения о медицинском вытрезвителе при горрайоргане внутренних дел и Инструкции по оказанию медицинской помощи лицам, доставляемым в медицинский вытрезвитель” не помещаются в медицинские вытрезвители. Помещение их в учреждение здравоохранения под присмотр медицинского персонала вызывает трения между должностными лицами, осуществляющими доставление, и медицинскими работниками, т.к. последним необходимо принимать меры предосторожности, из-за того, что во время абстиненции такое лицо может быть опасно как для окружающих, так и для себя. Некоторые предпринимают попытки бегства, другие причиняют себе повреждения. Поэтому в лечебном учреждении, где содержатся указанные выше нарушители, должен дежурить наряд сотрудников ОВД, что трудно исполнимо в настоящее время, но должно найти нормативное и организационное закрепление.
В соответствии с п.п. 8, 9 Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 г. № 627, запрещается размещать в специальных помещениях лиц с заболеваниями, состояние которых определяется как «состояние средней тяжести» или «тяжелое» при наличии документов, свидетельствующих о болезни или беременности, либо соответствующего подтверждения, полученного (по телефону или письменно) из государственного или муниципального учреждения здравоохранения, а также на основании заключения, выданного старшим медицинским работником бригады скорой помощи либо специалистом государственного или муниципального учреждения здравоохранения по результатам осмотра задержанного лица. Таким образом, под действие данных норм фактически подпадают лица, больные наркоманией. Но содержание в таких помещениях лиц с развившейся наркозависимостью, возможно, сразу не обнаруженной при медицинском освидетельствовании (осмотре) и официально не признанных больными наркоманией, в силу не обращения за наркологической помощью и не попадания ранее в поле зрения правоохранительных органов, чревато угрозой для их жизни при неоказании своевременной квалифицированной помощи. Аналогичное положение может сложиться и при отбывании ими административного ареста, тем более, что Положением о специальных приемниках для содержания лиц, арестованных в административном порядке, не предусмотрено наличие специальных медицинских средств для локализации наркотической абстиненции.
В соответствии с действующими Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-I оказание медицинской помощи (медицинское освидетельствование, госпитализация, наблюдение и изоляция) без согласия граждан или их законных представителей допускается в отношении: лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (социально значимые заболевания); лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами; лиц, совершивших общественно опасные деяния, на основаниях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации (ст.34).
Обратите внимание на лекцию "Организационные проблемы".
Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» не определяет перечня видов принудительных мер медицинского характера, не раскрывает содержания понятия «уклонение от лечения», оставляет нерешенными иные важные вопросы применения принудительных мер медицинского характера. Так, п. 3 статьи 54 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» содержит исчерпывающий перечень субъектов применения принудительных мер медицинского характера, назначаемых судом: больных наркоманией, находящихся под медицинским наблюдением и продолжающим потреблять наркотические средства или психотропные вещества; больных наркоманией, уклоняющиеся от лечения; лиц, осужденных за совершение преступлений и нуждающиеся в лечении от наркомании. Исключение, по непонятным причинам, последних из сферы действия уголовного законодательства, свидетельствует о том, что в настоящее время не предусмотрены механизмы реализации положений п. 3 ст. 54 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», предусматривающего возможность назначения принудительных мер медицинского характера, что следует считать существенным правовым пробелом. Хотя именно здесь, на наш взгляд, находятся возможности расширения альтернативы административного наказания применением принудительных мер медицинского характера к наркозависимым лицам, т.к. они призваны пресекать не только противоправные действия, но и социально-опасное состояние указанной категории лиц.
Как показывает опыт борьбы с наркоманией, привлечение лиц, впавших в наркотическую зависимость, к административному аресту не всегда оправдано как с правоприменительной, так и с медицинской точки зрения. Практика показывает так же, что своевременное исполнение постановлений о наложении в отношении к ним наказания в виде административного штрафа, единично, в основном из-за отсутствия источников постоянного дохода, наличия иных материальных возможностей его внесения. По этой же причине проблематично его исполнение в порядке, определяемым Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Исследуя данный вопрос, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой оперативного применение мер административного воздействия к виновному лицу.
Добровольное обращение для лечения в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача или согласие на направление на медицинское и социальное восстановление, предусмотренное ст. 6.9 КоАП РФ в качестве альтернативы административной ответственности, не всегда приводит к дальнейшему отказу от их немедицинского потребления, а в отдельных случаях просто дает возможность избежания наказания, сопровождаемой впоследствии уклонением от лечения. На это указывают 34,3 % респондентов исследования.
Немедленному исполнению наказания в виде административного ареста к наркозависимому лицу зачастую препятствует его состояние, требующее его отсрочки. Кроме того, оно оспоримо и с правовой точки зрения. Исключение из КоАП РФ возможности приостановления исполнения постановления об административном аресте в случае его обжалования в установленные законом сроки вызывает определенное возражение, ибо оно приводит к нарушению соблюдения конституционного права граждан на судебную защиту, к уменьшению гарантий предотвращения судебной ошибки при назначении административного ареста. По сути, речь идет об исполнении постановления, не вступившего в законную силу. Это в определенной степени находило свое объяснение в то время, когда постановления, выносимые судьями районных судов, являлись окончательными и не подлежали обжалованию. Однако в настоящее время постановление судьи по делу об административном правонарушении может быть обжаловано и, следовательно, до рассмотрения жалобы считается не вступившим в законную силу, а поэтому его исполнение нельзя признать законным.
Неполная согласованность регулятивных норм с запретом незаконной рекламы наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, предусмотренным ст. 46 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в отличие от Федерального закона «О средствах массовой информации») дает повод для неверного суждения о том, что диспозиция ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ содержит указание только на ст. 14.3 КоАП РФ «Нарушение законодательства о рекламе». Вместе с тем, запрещенное п.3 ст. 46 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» распространение сведений об указанных средствах (веществах) вне специальных изданий, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, составляют также и нарушение п.2 ст. 16 Федерального закона «О рекламе», квалифицируемое по ст. 6.13 КоАП РФ, т.е. фактически содержат специальный состав административного правонарушения в области законодательства о рекламе. Поэтому считаем, что действие ст. 28.7 КоАП РФ распространяется в необходимых случаях на назначение административного расследования административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.13 настоящего кодекса. Экспертиза именно рекламы, и, особенно сбор доказательств о пропаганде или незаконной рекламе наркотических средств или психотропных веществ, распространяемых в Интернете, иногда превышают возможности обеспечения в 15-дневный срок необходимой экспертизы и сбора доказательств виновности конкретного лица.
А в целом, необходим постоянный периодический обзор административной практики всех субъектов административно-наркоделиктной юрисдикции, который должен осуществляться в порядке, устанавливаемом Верховным Судом Российской Федерации. Это позволит давать единую юридическую оценку фактам, ориентироваться в действующем законодательстве, производить правильный выбор и анализ норм, подлежащих применению существенно устранить искривления административной практики и нарушения законности на местах.
