Государственное регулирование денежного обращения
5. Государственное регулирование денежного обращения
5.1. Денежное обращение и его влияние на функционирование экономики
Движение денег при выполнении ими своих функций в наличной и безналичной формах представляет собой денежное обращение.
Денежное обращение существует в двух формах: наличной и безналичной.
Налично-денежное обращение- движение наличных денег в сфере обращения и выполнение ими двух функций (средства платежа и средства обращения) . Наличные деньги используются: - для кругооборота товаров и услуг; - для расчетов, не связанных непосредственно с движением товаров и услуг, а именно: для расчетов по выплате заработной платы, пенсий и т.д.
Налично-денежное обращение осуществляется с помощью различных видов денег: банкнот, металлических монет, векселей, чеков, кредитных карточек и т.д. Эмиссию наличных денег осуществляет центральный банк.
Безналичное обращение- движение стоимости без участия наличных денег: перечисление денежных средств по счетам кредитных учреждений, зачет взаимных требований.
Безналичное обращение осуществляется с помощью чеков, векселей, кредитных карточек и других кредитных инструментов.
В зависимости от экономического содержания различают две группы безналичного обращения: по товарным операциям и финансовым обязательствам.
Рекомендуемые материалы
К первой группе относятся безналичные расчеты за товары и услуги, ко второй - платежи в бюджет и внебюджетные фонды, погашение банковских ссуд, уплата процентов за кредит, расчеты со страховыми компаниями.
Между налично-денежным и безналичным обращением существует взаимосвязь и взаимозависимость.
Количество денег, потребное для выполнения функций денег как средства обращения и платежа, определяется следующими условиями: - общим объемом обращающихся товаров и услуг; - уровня цен товаров и тарифов на услуги; - скорости обращения денег; - степенью развития безналичных расчетов.
При металлическом обращении количество денег стихийно регулировалось функцией сокровища. Это обеспечивало устойчивость денежного обращения.
При отсутствии золотого стандарта стал действовать закон бумажно-денежного обращения, в соответствии с которым количество знаков стоимости приравнивалось к оценочному количеству золотых денег, потребных для обращения. При таком положении стабильность денег пошатнулась, стало возможным их обесценение. Ныне, в условиях демонетизации золота, закон денежного обращения претерпел модификацию.
Мерой стоимости товаров и услуг стал денежный капитал, измеряющий стоимости не на рынке при обмене путем приравнивания товара к деньгам, а в процессе производства- товара к товару. Следовательно, количество неразменных кредитных денег должно определяться стоимостью всех ценностей в стране через денежный капитал. Стихийный регулятор общей величины денег при господстве кредитных денег отсутствует. Отсюда вытекает роль государства в регулировании денежного обращения. Эмиссия кредитных денег без учета реальной стоимости произведенных товаров и оказанных услуг в стране в процессе производства, распределения и обмена неизбежно вызовет их излишек и в конечном счете приведет к обесценению денежной единицы. Главное условие стабильности денежной единицы страны- соответствие потребности хозяйства в деньгах фактическому поступлению их в наличный и безналичный оборот.
5.2. Денежная система Российской Федерации
Денежная система- устройство денежного обращения в стране, сложившееся исторически и закрепленное законодательно.
Денежная система России функционирует в соответствии с Федеральным законом о Центральном Банке РФ (Банке России) .
Официальной денежной единицей в нашей стране является рубль. Введение на территории РФ других денежных единиц запрещено. Соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами Законами не установлено. Официальный курс рубля к иностранным денежным единицам определяется Центральным Банком РФ (ЦБР) и публикуется в печати.
Исключительным правом эмиссии наличных денег, организации из обращения и изъятия на территории РФ обладает Банк России. Он отвечает за состояние денежного обращения с целью поддержания нормальной экономической деятельности в стране.
Видами денег, имеющими законную платежную силу, являются банкноты и металлические монеты, которые обеспечиваются всеми активами Банка России, в том числе золотыми запасами, ценными государственными бумагами, резервами кредитных учреждений, находящимися на счетах в ЦБР.
В целях организации наличного денежного обращения на территории РФ на Банк России возложены следующие обязанности: - прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, а также создание их резервных фондов; - установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; - определение признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожения; - разработка порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций.
Все вопросы, связанные с организацией и регулированием безналичных расчетов, устанавливаются Банком России в соответствии с действующим законодательством. Он определяет правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. В его обязанности входит лицензирование расчетных систем кредитных учреждений.
Регулирование денежного обращения, возлагаемое на Банк России, осуществляется в соответствии с основными направлениями денежно-кредитной политики, которая разрабатывается и утверждается в порядке, установленном банковским законодательством. Банк России, наделенный исключительным правом эмиссии денег, особо ответственен за поддержание равновесия в сфере денежного обращения.
5.3. Задачи антиинфляционной политики
Инфляция - кризисное состояние денежной системы.
Современная инфляция связана не только с падением покупательной способности денег в результате роста цен, но и с общим неблагоприятным состоянием экономического развития страны. Она обусловлена противоречиями процесса производства, порожденными различными факторами в сфере как производства и реализации, так и денежного обращения, финансов и кредита. Первопричина инфляции - диспропорции между различными сферами народного хозяйства: накоплением и потреблением, спросом и предложением, доходами и расходами государства, денежной массой в обращении и потребностями хозяйства в деньгах.
Существуют внутренние и внешние факторы инфляции.
Среди внутренних факторов можно выделить неденежные и денежные - монетарные. Неденежные - это нарушение диспропорций хозяйства, циклическое развитие экономики, монополизация производства, несбалансированность инвестиций и др. Денежные - кризис государственных финансов: хронический дефицит бюджета, рост государственного долга, эмиссия денег и др.
Внешними факторами инфляции являются мировые структурные кризисы, валютная политика государств, направленная на экспорт инфляции в другие страны, нелегальный экспорт золота, валюты.
Инфляция проявляется в росте цен на товары и услуги, в понижении курса национальной валюты, в увеличении цены золота, выраженной в национальной денежной единице.
Антиинфляционная политика- комплекс мер по государственному регулированию экономики, направленных на борьбу с инфляцией. Наметились два основных пути такой политики: дефляционная политика и политика доходов.
Дефляционная политика предусматривает регулирование денежного спроса через денежно-кредитный и налоговый механизм путем снижения государственных расходов, повышения процентных ставок за кредит, усиления налогового бремени, ограничения денежной массы.
Политика доходов предполагает параллельный контроль за ценами и заработной платой путем полного их замораживания или установления предела их роста. Ее осуществление может вызвать социальные противоречия.
Особая роль в проведении антиинфляционной политики отводится Центральному Банку России. Одной из главных причин инфляции является финансирование дефицита государственного бюджета за счет денежной эмиссии. В соответствии с законодательством Банк России монопольно осуществляет денежную эмиссию. Кроме того, посредством регулирования величины учетной ставки, обязательных банковских резервов, объема операций на рынке государственных ценных бумаг, Банк России может влиять на предложение денег и следовательно на их стоимость.
Необходимо подчеркнуть важность учета национальной специфики страны при разработке политики государства в области финансов. Здесь хотелось бы привести слова известного американского профессора, участника составления антикризисных программ для многих восточноевропейских и латиноамериканских стран Дж. Сакса, сказанные по поводу России: “Мы положили больного на операционный стол, вскрыли грудную клетку... А оказалось - у него другая анатомия!”
Раздел V. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
В результате проведения "ваучерной" приватизации решена одна из основных задач экономической реформы - создана необходимая для функционирования рынка "критическая масса" приватизированных предприятий. Около 70 процентов занятых в промышленности к 1 июля 1994 года стали работать на полностью или частично приватизированных предприятиях, доля которых в общем объеме стоимости имущества составила примерно 60 - 70 процентов.
Наступивший период денежной приватизации в силу естественных причин (приватизация за деньги имеет гораздо меньший спрос, чем за чеки) привёл к резкому сокращению ее темпов. Произошёл переход от приоритета количественных параметров и динамики процесса приватизации к приоритету качества функционирования приватизированных предприятий. Это означает, что оставшийся неприватизированным сектор экономики стал сокращаться невысокими темпами. В этих условиях резко повышается роль управления государственным сектором экономики, особенно в связи с трансформацией организационно-правовых форм государственных предприятий.
Стало ясно, что разрушение монополии государственной собственности не означает отказа от госсобственности как таковой. Она остается, хотя попытки априорного количественного определения ее роли в экономике страны едва ли можно признать плодотворными. Можно только утверждать, что этот сектор российской экономики в силу специфических путей развития России будет в обозримом будущем достаточно крупным. Поэтому необходимо научиться управлять госсобственностью по-новому, не реанимируя административно-командную систему.
1. Понятие государственного предпринимательства
Можно выделить два основных способа управляющего воздействия на предприятия и их объединения.
1. Государственное регулирование, которое включает установление нормативной базы рыночной экономики ("правил игры") и применение косвенных, экономических методов управления по отношению к предприятиям всех форм собственности (включая государственные) .
2. Государственное предпринимательство, то есть непосредственное воздействие на управление предприятиями и их объединениями, когда государство выступает в качестве собственника имущества или пакета акций акционерных обществ (АО) .
К числу организационно-правовых форм, в которых функционируют государственные предприятия и предприятия с государственным капиталом, относятся казенные предприятия (казенный завод, фабрика, хозяйство) , государственные коммерческие предприятия, АО со 100-процентным государственным капиталом, а также АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет или золотая акция. Одновременно требуют регламентации взаимоотношения между органами государственного управления и новыми формами объединения предприятий - холдингами и финансово-промышленными группами. Необходима также конкретизация такой формы отношений, как передача акций, принадлежащих государству, в доверительную собственность (траст) .
При переходе к рыночной экономике её главным регулятором становится рынок, который экономически, законами спроса и предложения, определяет развитие общественно-необходимого производства, цену товара, его качество, потребительские свойства, даёт импульс развитию научно-технического прогресса и в тоже время гасит ненужное, нерентабельное, неконкурентноспособное производство. Рынок воздействует тем самым на интересы предпринимателей, заставляет их улучшать производство, качество товара. Конкуренция предпринимателей понуждает их снижать затраты на производство и соответственно цены. В этом смысле воздействие на экономику с помощью интереса оказывается более существенным, нежели в условиях административно-командной системы, где главным способом воздействия выступали директивные команды государственного руководства хозяйства на основе планов, а экономические меры находились на втором месте. Надо сказать, что государственное всеобъемлющее руководство экономикой имеет в принципе большие возможности заставить производство развиваться в определённом направлении. Государство может способствовать решению макрозадач путём сосредоточения усилий на избранном направлении. Поворот к рынку в нашей стране поставил дилемму двух выборов: социалистического переустройства плановой экономике в сторону рынка на базе общественных форм собственности, или отказа от последних, глобальной приватизации и регресса к капиталистической модели. Однако независимо от этого при любой рыночной модели возникает вопрос о роли государства в экономике, необходимость его воздействия на хозяйственную деятельность автономных предпринимателей, основаниях и пределах допустимого государственного вмешательства в неё.
Одной из форм государственного предпринимательства являются казённые предприятия.
“Казенными” называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства) , принадлежащие "казне", то есть государственные предприятия.
Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания) , политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями - потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.
Из сказанного следуют, по меньшей мере, два вывода: -численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму; -применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая составляет ее суть.
Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.
Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США) .
2. Формы регулирования государственного предпринимательства
В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет, и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.
Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести, прежде всего, отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его действиями.
Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.
Практическая реализация этих положений видится в следующем: 1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием - "контракт плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом) . Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда) , так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной. Исходя из вышеизложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.
При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.) . Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.
3. Организационно – правовые формы государственного предпринимательства, их характеристика
Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года №1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.
Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения, установленные КЗоТ. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управления казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана.
В государственные коммерческие предприятия входят предприятия, не преобразованные в АО и на базе которых не созданы казенные предприятия. Имущество закреплено за ними на праве полного хозяйственного ведения. Государственные коммерческие предприятия находятся на полном коммерческом расчете, имеют широкую самостоятельность и практически те же права, что и частные предприятия (за исключением права назначать руководителя и осуществлять операции с государственным имуществом) .
Трудно уяснить, какое реальное содержание вкладывается в термин "полный коммерческий расчет" и в чем его принципиальное отличие от "полного хозяйственного расчета", который, несмотря на гигантские усилия аппарата, так и не был реализован за все годы господства социалистической доктрины. Как показала зарубежная практика, в определенных условиях можно добиться достаточно высокой производительности подобных предприятий.
Так, во Франции, отказавшись от политики "кольбертизма" (по имени министра финансов Людовика ХIV, отстаивавшего необходимость руководить экономикой "сверху") , власти сократили вмешательство в деятельность крупнейших национализированных компаний. В результате в условиях острой конкуренции государственные предприятия добиваются высоких показателей. Если потери автомобильного гиганта "Рено" в 1983 году превысили 12 млрд., то в 1989 и 1990 годах его доходы составляли 9 млрд. франков. Приносят прибыль и другие государственные концерны - "СенГобен", "Пешине" и другие. В то же время в Индии в начале 90-х годов на госсектор приходилось 46 процентов фондов, однако в нем производилось лишь 27 процентов валового национального продукта. Поэтому государственный сектор отступает почти всюду. С 1985 года около 50 стран продали государственные компании общей стоимостью примерно 300 млрд. долларов.
В России едва ли можно рассчитывать на успешную работу подобной группы предприятий в условиях, когда права на управление предприятием будут (во всяком случае, формально) принадлежать предприятию, а материальную ответственность за качество этого управления будет нести государство-собственник. Едва ли также может вызвать сомнение и реставрация стиля и методов управления такими предприятиями со стороны отраслевых министерств. Поэтому предусмотренное Указом Президента России от 23 мая 1994 года №1003 прекращение создания новых федеральных государственных предприятий, наделенных правом полного хозяйственного ведения, следует признать достаточно обоснованным. Государственные коммерческие предприятия будут постепенно вытесняться казенными предприятиями и АО. Тем не менее, и для этой группы предприятий необходимо разработать систему управления, обеспечивающую их эффективное функционирование.
Чтобы обеспечить проведение государственной структурной и промышленной политики, органы государства должны обладать таким действенным инструментом влияния на управленческие решения АО, как закрепленный в государственной собственности пакет акций. Наличие такого пакета является необходимым, но не достаточным условием эффективного управления госсобственностью. Целесообразно разработать механизм, при помощи которого реализация прав государства-собственника не сковывала бы предприимчивость менеджеров и трудового коллектива предприятия.
В отличие от казенных предприятий АО с государственным капиталом участвуют в конкуренции. Их основной задачей является получение прибыли (коммерческие функции) . Они могут быть объявлены банкротами, поскольку самостоятельно отвечают по своим долгам. Вместе с тем эти АО в критической ситуации могут рассчитывать на финансовую помощь государства. Последнее обстоятельство выводит государственные АО из жестких последствий конкуренции, что снижает стимулы эффективного функционирования. И, тем не менее, неверна установка на то, что государственное предприятие обречено на неэффективность. Нужно сделать все возможное, чтобы оно приносило прибыль не меньшую, чем предприятия частного сектора. По критерию участия в капитале и влияния государственных органов на управление можно выделить две группы АО: АО, в которых 100 процентов капитала принадлежит государству, и АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций или золотая акция.
Можно обозначить три причины образования АО со 100-процентным капиталом:
1. Акционерная форма дает возможность в перспективе без каких-либо организационных преобразований выбросить на рынок пакет акций для частичной приватизации АО и привлечения дополнительных инвестиций не из государственной казны. Так, в соответствии с п. 5.12.3 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года, приватизация активов объектов, не завершенных строительством, может происходить путем учреждения открытых АО со 100-процентным государственным капиталом с последующей продажей акций.
2. Форма АО по определению предполагает широкую хозяйственную самостоятельность. Нельзя забывать, что и в государственном АО формальным собственником имущества выступает АО, а не государство. Хозяйственная самостоятельность является условием коммерциализации деятельности предприятия.
3. Само по себе утверждение коммерческих целей не создает достаточной основы для устойчивых финансовых результатов. Необходимо установление действенной системы внутрифирменного управления. Акционирование предполагает преобразование организационных структур и компетенции органов управления.
В качестве общей цели создание АО со 100-процентным государственным капиталом призвано решить задачу совмещения достаточно плотной зависимости предприятия от структур государственного управления и достаточной самостоятельности для достижения коммерческих целей.
Государственное влияние на промышленную политику предприятия обеспечивается отходом от традиционной организационной структуры управления АО. Выпадает один из главных ее элементов - собрание акционеров. Его функции должен, видимо, выполнять совет директоров, состав которого определяется собственником - государством.
Целесообразно ввести в состав совета директоров наряду с представителями отраслевого органа управления представителей администрации предприятия, трудового коллектива, местных органов власти. И конечно, высококвалифицированных специалистов (менеджеров, финансистов и т.п.) . Представители трудящихся избираются трудовым коллективом, представители местного органа управления назначаются этим органом, все остальные назначаются отраслевым органом управления. На подобном принципе представительства интересов формируется совет государственного АО во Франции.
Совет директоров наделяется достаточно широкой компетенцией: он разрабатывает и принимает общие программы развития предприятия, бюджет и плановые расчеты, осуществляет займы, операции с недвижимостью, заключает контракты, назначает и увольняет генерального директора и других руководящих работников и т.п. Некоторые решения совета (например, назначение и увольнение генерального директора) утверждает государственный орган управления (министр, в некоторых случаях вице-премьер) . Что касается внутреннего управления фирмой (собственно управления производством) , то совет делегирует определенные функции генеральному директору, осуществляя за его деятельностью соответствующий контроль. Как и на казенных предприятиях, целесообразно разработать систему участия персонала в управлении производством.
АО со 100-процентным государственным капиталом несет самостоятельную имущественную ответственность. Создается возможность обращения взыскания по долгам на имущество такого предприятия.
Наделение хозяйственной самостоятельностью и установление ответственности по своим долгам создает объективные предпосылки "рыночного поведения" соответствующих фирм. Тем не менее достаточная эффективность деятельности таких АО сомнительна, имея в виду, что решения, принимаемые органом, в котором доминируют представители государства, могут тормозить действия администрации в улучшении коммерческих результатов. Таким образом, государственная промышленная политика может проводиться с помощью рассмотренной организационно-правовой формы достаточно эффективно, но должна корректироваться с учетом коммерческих задач АО.
Более перспективны АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций. Такое акционирование при его правильном проведении решит три основные задачи. Во-первых, поскольку оно проводится применительно к крупным предприятиям с высокой стоимостью основных фондов, на рынок ценных бумаг поступает значительное количество акций и создаются условия для реализации ваучеров через чековые аукционы. Во-вторых, сохраняется возможность воздействия на стратегию и тактику акционированных предприятий в целях обеспечения общественных интересов.
В частности, являясь крупным инвестором, государство может оказывать решающее влияние на объем и направление инвестиций. Вопреки мелким инвесторам и менеджерам, которые предпочитают проекты с большей отдачей в ближайшей перспективе, государство-инвестор заинтересовано в реализации крупных долгосрочных программ. В-третьих, создаются предпосылки нормальных (в отличие от ранее существовавших) взаимоотношений между собственником, менеджером и трудовым коллективом.
Контрольный пакет акций позволяет государству осуществлять права собственника через своих представителей в управлении АО (собрание акционеров, совет директоров) , поскольку в течение, по крайней мере, трех лет состав совета директоров образуемых АО должен включать не менее 51 процента представителей государства. Правительство и Госкомимущество России вправе поручать на контрактной основе представление интересов государства в совете директоров определенным лицам, в том числе должностным лицам органов государственного управления по представлению соответствующего министерства, ведомства, региона. При таком составе совета директоров проведение государственной промышленной политики обеспечивается достаточно четко.
По ранее действующему законодательству контрольный пакет акций сохраняется у государства в течение трех лет. Считается, что в течение этого срока АО выйдет на такой уровень развития, при котором надобность в управлении государства как собственника отпадет и на предприятие можно будет воздействовать общими методами государственного регулирования. Но можно с уверенностью утверждать, что период "созревания" АО прямо зависит от характера отношений, которые будут складываться между государственными органами управления и АО, в которых контрольный пакет акций принадлежит государству. Среди этих отношений необходимо выделить отношения между собственником и менеджером. Именно здесь возникает реальная угроза реанимации административно-командной системы.
Для того, чтобы угроза не превратилась в реальность, необходимо на деле осуществить разделение функций управления капиталом и производством. Должно быть четко зафиксировано, что ни собрание акционеров, ни совет директоров не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность менеджера. Их функции должны быть ограничены правом контроля и, что для российской практики особенно важно, процедура осуществления этого контроля должна быть конкретно регламентирована.
Государство, таким образом, может влиять на деятельность АО, но не как управляющий директор, а как собственник акционер. Отстранение государственных чиновников от прямого командования предприятием в области управления производством существенно изменит фактический статус хозяйственного руководителя, развяжет ему руки и позволит в максимальной степени проявить свои способности. Конечно, обладая контрольным пакетом акций, представители государства могут провести на собрании любое устраивающее их решение, включая определение персонального состава совета директоров и генерального директора. Однако если государству принадлежит менее 100 процентов акций, влияние на принятие решений могут оказывать и другие акционеры. В первую очередь это относится к трудовому коллективу, в руках которого оказывается какая-то (обычно значительная) часть акций, а также и другим инвесторам (от инвестиционных фондов до частных лиц) .
Разумеется, их возможности ограничены, хотя при определенных условиях они могут оказывать влияние на принятие решений советом директоров. В качестве крайней меры у инвесторов всегда остается право "голосовать ногами", то есть продать свои акции, снижая тем самым их курс. С этой угрозой не может не считаться любое АО.
Менее широкие возможности влияния на управление акционированным предприятием дает "золотая акция". Она предоставляет своему владельцу право отлагательного вето при принятии собранием акционеров решений по вопросам, входящим по общему правилу в его исключительную компетенцию.
Анализ правомочий государственного органа, владеющего "золотой акцией", свидетельствует о минимальных ограничениях компетенции собрания акционеров. По существу, они сводятся к контролю за организационными преобразованиями АО и заключению сделок на суммы, которые могут подорвать имущественную базу общества.
Некоторые ограничения накладываются и на совет директоров. Так, распоряжением Госкомимущества России от 18 марта 1994 года № 542-р установлено, что в состав совета директоров АО, создаваемых в процессе приватизации предприятий нефтегазового строительства, в течение периода закрепления золотой акции в федеральной собственности включается представитель собственника, назначаемый ГКИ России по предложению Минтопэнерго.
Зачем нужна "золотая акция", если контрольный пакет обеспечивает государству более широкое влияние на политику АО? Видимо, одной из причин выпуска "золотой акции" является удовлетворение фискальных интересов государства. Выпуск "золотой акции" дает возможность одновременно сохранить управляемость предприятием со стороны государства и продать частным инвесторам практически все акции АО (исключая одну, "золотую", которая после срока, на который она выпущена, либо при любом способе отчуждения конвертируется в обыкновенную акцию) . Таким образом, "золотая акция" и даже наличие контрольного пакета акций в руках государства не приводят к полному ограничению хозяйственной самостоятельности и в то же время сохраняют за государственными структурами возможности внеэкономического влияния на деятельность преобразованных АО.
Существующие правомочия государственных органов можно было бы признать оптимальными, если бы не порядок формирования совета директоров и правления, а также назначения генерального директора (президента) АО.
Дело в том, что на всех предприятиях, преобразованных в АО открытого типа в соответствии с Указом Президента от 1 июля 1992 года № 721, должностные лица не избираются собранием акционеров, а назначаются государственными органами и не на конкурсной основе, а по усмотрению соответствующего должностного лица (исключая представителей трудового коллектива) . Установленный порядок продолжает традицию, когда судьба хозяйственного руководителя зависит от структур (ранее партийных, теперь - государственных) , которые не несут ответственности за провалы и не стимулируются в случае успешной работы вновь созданного АО.
В Указе от 10 июня 1994 года "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" порядок назначения главного менеджера в АО с государственным капиталом не выделен особо. В нем речь идет о "представителях государства в органах управления “АО” вообще. Согласно Указу такими представителями могут быть государственные служащие либо иные граждане РФ.
В последнем случае Госкомимущество России или Фонд федерального имущества заключают с ними договор гражданско-правового характера. Указом резко ограничена самостоятельность представителей государства. По коренным вопросам управления АО ("управление капиталом") они обязаны в письменной форме согласовывать с федеральными органами исполнительной власти или Фондом федерального имущества, от имени которого они действуют, вносимые ими проекты решений, либо свое будущее голосование по проектам решений, предложенным другими членами органов управления АО. Таким образом, фактически решения по достаточно широкому кругу важнейших вопросов управления АО принимает аппаратный работник, не несущий ответственности и не заинтересованный материально в деятельности общества. Нетрудно заметить, что под новым словесным покровом реанимируется один из основных пороков административно-командной системы. Поэтому представляется, что решение данной проблемы в действующих нормативных актах далеко от совершенства.
4. ОБ УЧАСТИИ ГОСУДАРСТВА В СУБЪЕКТАХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Современная мировая экономика характеризуется повышением роли конкурентной борьбы на межгосударственном уровне, что требует от каждой страны максимальной оптимизации национальной экономической модели. С одной стороны, она должна предусматривать надежную защиту экономики государства и, обеспечиваемые за счет нее, определенные условия жизни и безопасности граждан этого государства от неблагоприятных воздействий как внутреннего, так и внешнего характера. С другой — предоставлять достаточную свободу всем участникам экономического процесса, что является необходимым условием поддержания необходимых для конкурентоспособности темпов экономического развития. С точки зрения участия государства в экономических рисках, эти два условия требуют абсолютно разных решений. Первое — жесткую систему госуправления, второе — максимальную экономическую свободу. Поэтому при построении национальной экономической модели одним из наиболее важных является определение рисков, которые государство принимает на себя и участвует в управлении ими, т.е. на деятельность каких групп хозяйствующих субъектов и в какой степени оно готово влиять и нести за это ответственность. При этом диапазон возможных решений достаточно велик и определяется всем многообразием организационно-правовых форм организаций, предусмотренных действующим законодательством. Объемы частного и государственного секторов определяют соответственно динамизм развития и устойчивость национальной экономики. Оптимизация их соотношения является основой конкурентоспособности национальных моделей в мировой экономике.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о рациональном разделении рисков между государственным и частным секторами, необходимо отметить следующее. Основной задачей субъектов, осуществляющих экономическую деятельность в частном секторе является получение максимальной выгоды для одного или группы физических лиц, объединившихся с этой целью на договорной основе. Государственный сектор экономики является одним из инструментов, посредством которого власть выполняет обязательства, возложенные на нее в соответствии с законодательством страны. Состав таких обязательств, в основном, определяется задачами, общественная значимость которых признается особо важной и не допускает значений рисков, характерных для частного сектора.
По сравнению с государственным, частный сектор обладает целым рядом преимуществ, из которых особо хотелось бы отметить следующие: - более высокая динамика компенсации спонтанно возникающих дисбалансов спроса и предложения; - более высокая динамика инновационных процессов, являющаяся следствием более высокого уровня допустимых рисков; - более высокая динамика оптимизации микроэкономических (и, как следствие, макроэкономических) процессов с целью минимизации издержек; - более высокий уровень мотивации деловой активности как юридических, так и физических лиц.
В то же время частный сектор является носителем существенно больших чем в госсекторе рисков.
Учитывая позиции, с которых к вопросу прибыльности и рисков подходят государство и частный предприниматель, можно говорить о том, что для госсектора наиболее предпочтительна работа в условиях жесткого регулирования со стороны государства (директивной или плановой экономики) , а для частного – в условиях максимальной либерализации экономических отношений (рыночной экономики) . С точки зрения динамики развития общества, частный сектор выглядит более предпочтительным, в то время как государственный характеризуется большей защищенностью от возможных неблагоприятных изменений экономической ситуации. Поэтому представляется целесообразным определить минимально необходимый объем государственного сектора, а все остальное экономическое пространство предоставить частному предпринимательству.
Госсектор должен обеспечивать выполнение государством взятых на себя обязательств, а значит, и гарантировать минимальный объем экономической деятельности в стране, при котором возможно выполнение этих обязательств. Представляется вполне уместным охарактеризовать этот объем как "порог экономической безопасности страны".
В части выполнения взятых на себя обязательств государство должно быть представлено казенными предприятиями. К такому выводу можно придти, если руководствоваться следующими соображениями: объем и качество товаров и услуг, предоставляемых государством гражданам в ходе исполнения взятых на себя обязательств, не должны зависеть от прибыльности их производства. Это соответствует принципу минимизации рисков (максимальной гарантии исполнения) по тем функциям, которые граждане передали государству.
Минимальный объем экономической деятельности, который государство должно поддерживать в кризисных ситуациях ("порог экономической безопасности страны") , не может быть обеспечен только казенными предприятиями, мощности которых рассчитаны для использования в иной экономической ситуации (не кризисной) . Иначе в условиях нормального функционирования экономики часть казенных предприятий будут использовать дефицитные ресурсы менее эффективно, чем это могли бы сделать частные предприятия и, как следствие, реальный ВНП страны будет ниже своего потенциального объема.
Разделим все множество субъектов экономической деятельности на три группы. В первую входят организации, имущественно земельный комплекс (ИЗК) которых находится в частной собственности и управляемые с позиций рыночной экономики (частные организации всех организационно-правовых форм) . Во вторую — организации, ИЗК которых находится в госсобственности и управление которыми осуществляется с позиций директивной экономики (казенные предприятия) . Третью группу должны составлять организации, ИЗК которых находится в госсобственности, а управление осуществляется с позиций директивной или рыночной экономики в зависимости от изменения экономической ситуации. Совокупность второй и третьей групп должна обеспечивать тот самый минимальный объем экономической деятельности, который государство считает необходимым поддерживать в кризисных ситуациях. Но, если первые две группы имеют достаточно ясные очертания, то третья, назовем ее "переходной", требует особого рассмотрения.
Основу такой группы могут составить государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, (ГУП) и частные организации, которым государственные предприятия передаются на правах аренды (АП) . Это представляется целесообразным с точки зрения повышения оперативности и минимизации издержек при изменении характера управления предприятиями "переходной" группы. Очевидно, передавая имущество на правах аренды, государство освобождается от значительной доли рисков, связанных с сохранностью и состоянием этого имущества (они переходят к аренду) , чего не происходит при передаче имущества на праве хозяйственного ведения. В то же время, возможности государственного влияния на ГУП существенно больше чем на АП. Являясь учредителем ГУП, государство определяет в Уставе предмет и цели его деятельности, может реорганизовать и даже ликвидировать его, а также назначает руководителя предприятия. При этом в Уставе ГУП и в контракте, заключаемом с его руководителем, могут быть оговорены условия (признаки кризисной ситуации) , при которых, по решению собственника имущества ГУП, право хозяйственного ведения может быть временно заменено на право оперативного управления. В отношениях с АП государство, в случае невозможности достичь соглашения, может расторгнуть договор аренды, что при определенных условиях сопряжено со значительными издержками. Поэтому вопрос о передаче на правах аренды или хозяйственного ведения федеральной, региональной и муниципальной собственности должен решаться в каждом конкретном случае исходя из выбранных органами власти приоритетных направлений своей деятельности и с учетом сложившихся рисков.
Несмотря на то, что действующее законодательство предусматривает такую возможность, государство не должно рассматривать прибыль, получаемую ГУП в качестве дополнительного источника своих доходов. Во-первых, как отмечалось выше, это нерационально с точки зрения трансакционных издержек при перераспределении общественного продукта. Во-вторых, дополнительная финансовая нагрузка в виде перечисления части прибыли в бюджет, существенно снизит конкурентоспособность ГУП по сравнению с предприятиями частного сектора. Поэтому, учитывая, что с позиции его собственника имущество, переданное в хозяйственное ведение, несет более высокие риски, чем имущество, переданное в аренду, представляется целесообразным направлять часть прибыли не в бюджет, а в Фонд страхования имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Средства этого фонда можно будет использовать для кредитования наименее рисковых проектов, осуществляемых ГУПами, под минимальный процент, соответствующий темпам инфляции.
Предприятия "переходной" группы способны выполнять одновременно две функции - средства накопления для бюджетов всех уровней и некоего "демпфера" при резкой смене экономической ситуации, что фактически соответствует назначению госрезерва, изложенному в статье 3 Закона РФ от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве". Последнее качество может быть реализовано наиболее эффективно, если включить в договор аренды или в договор ГУП с представителем органа государственной власти или местного самоуправления требование обязательного предложения фиксированного перечня услуг или товаров на определенной территории или группе потребителей, объединенных по какому-либо признаку, в объеме и по цене, изменение которых с момента заключения договора не должно превышать оговоренных в договоре темпов.
В соответствии с действующим законодательством, в качестве арендной платы допускается улучшение имущества, переданного в аренду. Это же требование можно предусмотреть и в отношении имущества, передаваемого на праве хозяйственного ведения. Тогда госрезерв, представленный в виде имущества предприятий "переходной" группы, не только будет освобожден от затрат на его хранение, но и будет увеличиваться. Этот прирост можно сравнить с доходностью по ценным бумагам, которые, при сопоставимых уровнях рисков, не дают тех рычагов влияния на экономику, которые предоставляют предприятия "переходной" группы. Признание госимущества, передаваемого на правах аренды или хозяйственного ведения, в качестве средства накопления, требует его оценки и с точки зрения ликвидности. По этому параметру предприятия "переходной" группы наиболее близки к корпоративным ценным бумагам. Действительно, рыночная стоимость и тех, и других в любой момент времени определяется доходностью и перспективами коммерческого использования соответствующих предприятий. Реализация имущества госпредприятий может производиться как по частям, так и в составе единого имущественно земельного комплекса, что аналогично реализации разрозненных акций и контрольного пакета соответственно. Таким образом, можно говорить о том, что корпоративные ценные бумаги и имущество предприятий характеризуются соизмеримыми уровнями ликвидности и имущество вполне может заменять ценные бумаги в качестве средства накопления.
Лекция "2.1. Полевые транзисторы" также может быть Вам полезна.
Рассмотрение вопроса об участии государства в хозяйствующих субъектах будет неполным без обсуждения возможных путей перехода от существующей структуры собственности в хозяйствующих субъектах к предлагаемой. В этой связи перед государством возникают две проблемы: - продажа акций и имущества предприятий, находящихся в государственной собственности, которые не предполагается преобразовывать в казенные и не представляют интереса для включения в "переходную" группу; - приобретение в госсобственность акций и имущества предприятий, находящихся в частной собственности, которые целесообразно преобразовать в казенные или включить в "переходную" группу.
Продажа акций и имущества предприятий, принадлежащих государству, вряд ли вызовет много вопросов. Процедура приватизации активно применяется и совершенствуется на протяжении уже нескольких лет. Основным правовым документом, регламентирующим ее проведение, является Закон РФ от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Продажа государственной собственности, в том числе пакетов акций, не подпадающая под действие этого закона, осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ и другими правовыми актами на общих основаниях.
Существенно более проблематичным представляется приобретение государством находящихся в частной собственности акций и имущества тех предприятий, которые предполагается преобразовать в казенные либо включить в "переходную" группу. В условиях острого дефицита государственных средств, этот вопрос требует особого внимания. Если переход имущества из государственной собственности в частную может происходить только на добровольной основе, то обратный процесс, в соответствии с действующим законодательством, может носить как добровольный, так и принудительный характер по отношению к частному собственнику. Так в ст. 235 ГК содержится положение о том, что "обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация) , производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса", в которой отмечается, что возмещение производится за счет государства. В то же время, ст. 35 Конституции РФ гласит, что "принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Закон РФ от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР" и Конвенция от 28 марта 1997 г. "О защите прав инвестора" допускают национализацию инвестиций лишь в исключительных случаях и предусматривают обязательную и адекватную компенсацию. Таким образом, процесс преобразования структуры собственности в значительной степени зависит от изыскания резервов повышения платежеспособности государства. При этом денежная эмиссия, являясь одним из основных инфляционных факторов, не может быть использована в необходимых для снятия проблемы масштабах.
Несколько лет назад, когда решался вопрос преобразования государственной собственности в частную, в качестве средства платежа достаточно широко использовались приватизационные чеки (ваучеры) . Подобный инструмент не менее эффективно мог бы быть использован и для решения обратной задачи — преобразования частной собственности в государственную. При этом необходимо максимально возможно сохранить положительный опыт его использования и избавиться от присущих ему недостатков, проявившихся в ходе реализации программы "ваучерной" приватизации. Так, например, наибольшее количество нареканий вызвали весьма ощутимая разница между ожидаемой (рекламированной государством) и реальной ценностью данной бумаги и слишком малый срок ее действия.
Назовем деприватизационным чеком некую ценную бумагу, эмитируемую государством и представляющую собой долговое обязательство с доходностью на 23 пункта превышающей ставку рефинансирования Центробанка. Срок погашения таких бумаг может составлять 10-15 лет. Они могут использоваться в качестве платежного средства для приобретения госимущества в частную собственность. Ими также можно будет осуществлять налоговые и иные обязательные платежи в бюджет v. внебюджетные фонды в следующих объемах: 1) до 5 процентов текущих платежей и задолженности сроком менее б месяцев; 2) до 50 процентов задолженности сроком более 6 месяцев.
Использование деприватизационных чеков в качестве средства платежа представляется допустимым лишь при отсутствии у государства денежных средств в объемах, необходимых для осуществления национализации в требуемых объемах в достаточно сжатые сроки. Фактически, эти бумаги будут представлять собой реализацию принудительного кредитования государства со стороны частных предпринимателей и одновременно выполнять роль псевдоденег с ограниченными областью использования и сроком действия. Нельзя не отметить, что, несмотря на явно вынужденный характер такого кредитования, подобный механизм все же представляется оправданным с точки зрения социальной нагрузки при распределении между гражданами государства солидарной ответственности по издержкам связанным с выходом страны из сложившейся экономической ситуации. К тому же, если разделить население страны на две группы, одна из которых в процессе первоначальной приватизации приобрела определенные выгоды, а вторая понесла потери, то, в случае использования деприватизационных чеков для преобразования структуры собственности в стране, эти группы поменяются местами с точки зрения получения выгоды. Таким образом, издержки, связанные с ошибками, допущенными в ходе реформирования национальной экономики, будут распределены между гражданами страны более равномерно, что позволит значительно увеличить долю населения, желающую и способную включиться в активную экономическую деятельность.
