Государственное регулирование природоохранной деятельности
Тема 11. Государственное регулирование природоохранной деятельности
11.1. Необходимость и сущность охраны окружающей природной среды
11.2. Система государственного экологического регулирования
11.3. Экономический механизм обеспечения природоохранной деятельности
11.1. Необходимость охраны окружающей природной среды.
Современные экологические проблемы. порождены в определенной мере отставанием экономической мысли. До 70—80-х лет XX ст. основное внимание в экономической теории и практике отводилось двум факторам экономического роста — труду и капиталу. Природные ресурсы считались неисчерпаемыми. Вне рассмотрения оставались и последствия экономической деятельности в виде загрязнений и деградации окружающей среды и ресурсов.
Все экологические проблемы можно разделить на две группы. Первая объединяет проблемы, вызванные естественным ходом изменений условий жизни — климата, почвы, водного режима и других природных явлений. Другую группу проблем составляют последствия, которые возникают в природе в результате хозяйственной деятельности человека — нерационального использования природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды. Поэтому деградация окружающей среды — отрицательная экстерналия экономической деятельности. Вторая группа проблем является особенно актуальной, решение их — предмет государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды.
С оценке роли и места природных ресурсов и природной среды в развитии экономики различают два типа экономического развития: техногенный и устойчивый. Характерными особенностями техногенного типа экономического развития являются интенсивное использование невозобновляемых видов природных ресурсов (прежде всего полезных ископаемых) и чрезмерная эксплуатация возобновляемых ресурсов (почвы, лесов и т.п.) со скоростью, которая превышает возможности их воспроизводства и восстановления. Стратегия устойчивого типа экономического развития обеспечивает удовлетворение не только потребностей настоящего, но и не ставит под угрозу способность удовлетворять потребности будущих поколений. Приверженцы устойчивого развития подчеркивают необратимый характер вреда окружающей среде, причиненного в результате нерационального использования природных ресурсов. В настоящее время в Украине происходит трансформация экономической стратегии в направления становления устойчивого типа экономического развития.
Разрабатывая и проводя природоохранную политику, государство преследует в качестве цели оказание эффективного воздействия на поведение физического лица или хозяйствующего субъекта.
Рекомендуемые материалы
Различают два типа государственной экологической политики: пассивную и активную. Пассивная политика исходит из идеологии сдерживания роста загрязнения. Она основывается на использовании преимущественно административно-распорядительных (регламентирующих) инструментов, экологических стандартов и норм, разрешительных процедур.
Активная политика ориентирована на последовательное сокращение загрязнения. Для этого применяются экономические регуляторы - эмиссионные нормативы поэтапного снижения загрязнения, временные разрешения на выбросы и т.п.
С точки зрения оценки эфективности функционирования государственной природоохранной системы важное теоретическое и практическое значение имеет обоснование применения показателя экологически скорректированного ВВП, так называемого, «зеленого» ВВП. Несмотря на имеющиеся наработки, до настоящего времени отсутствует единство методических подходов по определению экономической сущности данного показателя. Под «зеленым» ВВП (продуктом экоразвития) в широком смысле понимается скорректированный общественный продукт, который включает итог изменения всех экологических активов, ресурсов и благ. В общем виде «зеленый ВВП» можно определить по формуле:
Е = ВВП-Ун,
где Е — зеленый ВВП, млн. грн.;
ВВП — валовой внутренний продукт, млн. грн.;
Ун — накопленный экономический ущерб от загрязнения окружающей среды, млн. грн.
Использование показателя «зеленого» ВВП может также расцениваться как показатель продвижения страны в направлении к устойчивому экологически безопасному экономическому развитию. Например, Япония имела в начале 60-х гг. накопленный экологический ущерб в размере 6% ВВП. Но к 1994 г. ей удалось сократить эту величину до 1,2% ВВП, т.е. обеспечить сближение ВВП и «зеленою» ВВП.
В Украине экологическое регулирование осуществляется через соответствующие нормативно-правовые акты. Основные из них следующие: Закон Украины «Об охране окружающей среды» (1991г.). Земельный кодекс Украины (1992г.), Законы Украины «О природно-заповедном фонде» (1992г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1992г.), «О животном мире» (1993г.), Лесной кодекс Украины (1994г.), Кодекс Украины о недрах (1994г.), Законы Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» (1995г.), «Об экологической экспертизе» (1995г.), «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» (1995г.), Водный кодекс Украины (1995 г.), Законы Украины «Об утилизации радиоактивных отходов» (1995 г.), «Об отходах» (1998 г.) и т.п..
Основные принципы охраны окружающей природной среды определены Законом Украины «Об охране окружающей среды» и являются:
• приоритетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов во время осуществления хозяйственной, управленческой и другой деятельности;
•гарантирование экологически безопасной среды для жизни и здоровья людей;
•предупредительный характер мероприятий по охране окружающей природной среды;
• экологизация материального производства на основе комплексности решения вопросов охраны окружающей среды, использования и воспроизводства возобновляемых природных ресурсов, широкого внедрения новейших технологий;
•сохранение пространственного и видового разнообразия и целостности природных объектов и комплексов;
•научно обоснованное согласование экологических, экономических и социальных интересов общества на основании объединения междисциплинарных знаний экологических и технических наук, прогнозирование состояния окружающей природной среды;
•обязательность экологической экспертизы;
•безвозмездность общего и платность специального использования природных ресурсов для хозяйственной деятельности;
•взыскание платы за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов, компенсация вреда причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды;
• решение вопросов охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов с учетом меры антропогенной изменчивости территории, совокупного действия факторов, которые отрицательно влияют на экологическую обстановку;
• решение проблем охраны окружающей природной среды на основе широкого международного сотрудничества.
Объектами правовой охраны окружающей природной среды в Украине являются:
• окружающая природная среда как совокупность природных и природно-социальных условий и процессов;
• природные ресурсы как привлеченные в хозяйственный оборот, так и не используемые в экономическом процессе в данный период (земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и другая растительность, животное царство);
• ландшафты и прочие природные комплексы;
• территории и объекты природно-заповедного фонда;
• здоровье и жизнь людей.
11.2 Система государственного экологического регулирования
Главным органом исполнительной власти Украины по вопросам рационального использования природных ресурсов является Министерство охраны окружающей среды Украины. В центральный аппарат министерства входят департаменты: по вопросам ядерной безопасности, по вопросам экологической безопасности, по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов, по вопросам координации и системного развития. Министерство отвечает за разработку экологической политики Украины и определения стратегических задач для осуществление ее через свои местные подразделения. Региональные представительства Министрества осуществляют государственную экологическую экспертизу, экологический и экономический анализ, мониторинг состояния окружающей среды, обеспечение ядерной и радиационной безопасности, а также контроль за выполнением требований экологического законодательства.
Для предотвращение ущерба окружающей среде, а также нерационального использования природных ресурсов в Украине применяются такие экологические процедуры: экологическая экспертиза, экологический мониторинг и экологическая инспекция.
В Украине осуществляется государственная, общественная и прочие виды экологической экспертизы. Проведение экологической экспертизы является обязательным в процессе законотворческой, инвестиционной, управленческой, хозяйственной и другой деятельности.
Экологической экспертизе подлежат: проекты схем развития и размещения производительных сил, развития отраслей экономики, генеральных планов населенных пунктов, схем районного планирования и другая предплановая и предпроектная документация; технико-экономическое обоснование и расчеты, проекты строительства и реконструкции предприятий и других объектов.
В рамках экологического мониторинга осуществляются: надзор за качеством воздуха, воды, почвы; радиационный мониторинг; надзор за биологическими ресурсами и т.п.
Государственная экологическая инспекция осуществляет контроль за внедрением законодательных актов, которые регулируют вопросы защиты окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и ядерной безопасности.
Инструментами государственной системы защиты и охраны окружающей среды являются стандартизация и нормирование. Государственные экологические стандарты являются обязательными для выполнения. Они содержат: понятия и термины, режим использования и охраны природных ресурсов; методы контроля за состоянием окружающей природной среды; требования по предотвращению вредного воздействия загрязнения окружающей природной среды на здоровье людей; другие вопросы, связанные с охраной окружающей природной среды.
Государственная система экологических нормативов включает: предельно допустимые концентрации вредных веществ в окружающей природной среде, предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и другого вредного влияния на окружающую природную среду, предельно допустимое содержание вредных веществ в продуктах питания; предельно допустимые нормы выбросов и сбросов в окружающую природную среду вредных химических веществ, уровни вредного влияния физических и биологических факторов.
Экологические нормативы должны отвечать требованиям охраны окружающей природной среды и здоровья людей от отрицательного влияния ее загрязнения. В случае необходимости для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более жесткие нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ и других вредных воздействий на окружающую природную среду.
Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие Министерством охраны окружающей среды, Министерством здравоохранения Украины и другими уполномоченными на это государственными органами.
Важнейшим средством решения экологических проблем является программно-целевое планирование, разработка и реализация экологических ЦКП.
К средствам учета природных ресурсов относятся кадастры природных ресурсов — документы, которые содержат сведения о состоянии природных ресурсов. В Украине принят Кадастр земельных ресурсов, который содержит документы о правовом режиме земель, распределении их между собственниками и землепользователями по категориям земель, сведения о качественной характеристике и ценности земель. Внедрение земельного кадастра обеспечивается проведением топографо-геодезических, картографических, почвенных, геоботанических и других исследований и изысканий, регистрацией землевладений и землепользователей, договоров на аренду земли, учетом количества и качества земли, экономической оценкой земель. Государственный земельный кадастр ведется за счет средства государственного и местных бюджетов.
Государственному учету подлежат объекты, которые вредно влияют или могут влиять на состояние окружающей природной среды, виды и количество вредных веществ, которые попадают в окружающую природную среду, виды и размеры вредных физических воздействий на нее. В 2001 году был принят Закон Украины «Про об’єкти підвищеної небезпеки”, который обязал такого рода предприятия страховать свои риски.
Предприятия, учреждения и организации проводят первичный учет в области охраны окружающей природной среды и безвозмездно дают соответствующую информацию органам, которые ведут государственный учет в этой области.
В Украине установлены следующие виды ответственность за экологические нарушения: дисциплинарная, административная, материальная и уголовная - для физических и юридических лиц; административная и гражданско-правовая - для учреждений, предприятий и организаций.
11.3. Экономический механизм обеспечения природоохранной деятельности
Рекомендуем посмотреть лекцию "Основы теории принятия решений".
Финансирование мероприятий по охране окружающей природной среды осуществляется за счет государственного бюджета, бюджета АР Крым, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, внебюджетных фондов охраны окружающей природной среды, добровольных взносов и других средств.
Важным источником поступлений в бюджеты является плата за использование природных ресурсов. Плата за специальное использование природных ресурсов устанавливается на основе нормативов платы и лимитов использования ресурсов. Нормативы платы за использование природных ресурсов определяются с учетом распространенности их, качества, возможности воспроизводства, доступности, комплексности, производительности, местонахождения, возможности переработки и утилизации отходов и других факторов. Платежи за использование природных ресурсов в границах установленных лимитов относят на затраты производства, а за сверхлимитное использование и порчу их качества взимают из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий (учреждений, организации) или граждан.
Плата за загрязнение окружающей природной среды устанавливается на основе лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, захоронения (складирования) отходов промышленного, сельскохозяйственного, строительного и другого производств. Платежи предприятий (учреждений, организаций), а также граждан за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, захоронения (складирования) отходов и за другие виды вредного воздействия в пределах лимитов взимаются из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий или отдельных граждан.
Платежи за ухудшение характеристик природных ресурсов (снижения плодородия почвы, производительности лесов, производительности водоемов) в результате владения и пользования ими устанавливаются также на основе соответствующих нормативов.
Платежи за использование природных ресурсов поступают в государственный и местные бюджеты и направляются на выполнение работ по воспроизводству этих ресурсов, поддержанию их в надлежащем в состоянии. Платежи за загрязнение окружающей природной среды поступают в местные, областные и государственный фонд охраны окружающей природной среды в соотношении 70, 20 и 10%.
Средства местных и государственного внебюджетного фондов охраны окружающей природной среды используются только для целевого финансирования природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, а также мероприятий, направленных на уменьшение отрицательного воздействия окружающей природной среды на здоровье людей.
