Бюджетное планирование

Тема 4. Бюджетное планирование.

Вопросы для рассмотрения:

1. Основы бюджетного планирования.

2. Процесс составления бюджета.

3. Методы бюджетного планирования.

4. Программно-целевой метод в бюджетном процессе и особенности его видения в Украине.

Рекомендуемые материалы

5. Сметное планирование.

Изложение вопросов темы:

1. Основы бюджетного планирования.

Бюджетное планирование – это комплекс организационно-технических, методических и методологических мероприятий с выделением доходов и расходов бюджетов в ходе их составления, рассмотрения и утверждения.

Бюджетное планирование осуществляется исходя из таких принципов:

- организационной взаимосвязи его с экономическим и социальным планированием;

- центрального места бюджетного планирования в системе финансового планирования;

- целевого характера назначений;

- единства планов;

- сбалансирования доходов и расходов;

- научности.

При бюджетном планировании используют следующие методы:

- метод прямого расчета;

- нормативный;

- аналитический.

Метод прямого расчета – определяет детализированный расчет показателей в бюджете, исходя из реальных потребностей и показателей в разрезе отдельных статей доходов и расходов по каждому предприятию, организации, учреждению, гражданину.

Нормативный метод – основанный на использовании норм и нормативов, установленных по отношению как к детальным, так и общим показателям.

Аналитический метод – предусматривает расчет плановых показателей на основе установленного влияния на них различных факторов, основывается на моделировании бюджетных показателей.

Организация бюджетного процесса в Украине осуществляется в соответствии (на основании) Бюджетного Кодекса Украины. Процедура бюджетного процесса начинается с составления бюджета и заканчивается утверждением отчетов об их исполнении.

Все стадии бюджетного процесса повторяются систематически ежегодно. В этом и заключается принцип ежегодности бюджета. Бюджет составляется и утверждается на год, который имеет название бюджетного года или бюджетного периода. В Украине он совпадает с календарным годом с 1 января по 31 декабря.

Во Франции, Бельгии, Швейцарии бюджетный год также совпадает с календарным. Однако следует отметить, что не во всех странах этот период совпадает с началом года. Так в Великобритании, Канаде, Японии он начинается с 1 апреля, в Италии – с 1 июля, в США – с 1 октября.

Известно, что структура бюджетного процесса включает две составные: бюджетное планирование и исполнение бюджета. Поэтому все три стадии в структуре бюджетного процесса, а именно: составление, рассмотрение и утверждение, составляют бюджетное планирование.

Принципы бюджетного планирования наибольше определяются принципами бюджетной системы. Первый принцип бюджетного планирования в Украине определяется принципами самостоятельности и единства в построении бюджетной системы. При наличии двух отмеченных принципов бюджетное планирование базируется по следующей схеме:

Вышестоящие исполнительные органы

Контрольные цифры                                   Проектные расчеты

Исполнительные органы низшего уровня

Другой принцип бюджетного планирования – принцип научности. Это означает, что все расчеты доходов, нормативы расходов по текущему бюджету, направления инвестиций по бюджету развития должны иметь определенные научные обоснования.

Бюджетный процесс должен регламентироваться бюджетным регламентом.

Бюджетный регламент – документ в котором определяются порядок и сроки составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а также организация его исполнения.

Бюджетный регламент:

- определяет четкое разграничение функций между органами власти и государственного управления;

- устанавливает всю документацию, которая используется в бюджетном процессе;

- определяет особый порядок исполнения бюджета в случае его несвоевременного утверждения;

- определяет ответственность органов за нарушение бюджетного регламента:

а) исполнительные органы – за некачественный проект бюджета и представленный несвоевременно;

б) законодательной власти – за нарушение установленных сроков рассмотрения и утверждения бюджета;

в) Министерство финансов – за нецелевое использование бюджетных средств.

Наличие утвержденного бюджетного регламента в государстве это наиболее актуальная задача для организации бюджетного процесса.

2. Процесс составления бюджета.

С целью надлежащего понимания и применения политики правительства в процессе составления бюджета, ее следует четко задокументировать.

Определение приоритетов необходимо для того, чтобы руководить ассигнованиями средств министерствам и программой на начало процесса составления бюджета, а также для того, чтобы бюджетные предложения, представленные министерствами отвечали приоритетам правительства в проекте бюджета на соответствующий год.

Процесс разработки политики должен начинаться раньше процесса составления бюджета.

Политические решения относительно формирования главного финансового плана государства находят свое отображение в форме послания Президента, постановления Кабинета Министров, основных направлениях бюджетной политики на предстоящий бюджетный период.

Четкое понимание основных этапов в процессе составления бюджета, а также того, кто отвечает за конкретные действия на каждом этапе, является необходимым для правильности составления бюджета.

Для того, чтобы процесс составления бюджета проходил надлежащим образом, следует запланировать адекватное время для осуществления каждого этапа.

Большинство национальных процессов составления бюджета складывается из отдельных этапов. Особенно это касается систем у которых сначала определяется национальное направление, а потом правительство реагирует на предложения министерств по управлению расходами.

Для унитарных систем с четким разграничением между исполнительскими и законодательными органами общими являются такие основные этапы:

- установление предельных объемов общих расходов;

- выдача инструкций к бюджету;

- подготовка бюджетных запросов;

- консолидация данных и анализ бюджета;

- определение и разрешение проблем;

- бюджетные решения;

- подготовка бюджета и соответствующих документов;

- представление бюджета на рассмотрение.

Бюджетное планирование – это своеобразный инструмент системы финансового управления, направленный на повышение эффективности, действенности и прозрачности государственного сектора, который осуществляется путем установления бюджетных целей не только на предстоящий (плановый) год, но и на перспективу, в основном среднесрочную (до 3 лет).

В большинстве развитых стран мира в процессе бюджетного планирования практикуется составление проекта бюджета не только на предстоящий год, но и на среднесрочную перспективу. К таким странам относятся Австралия, Австрия, Канада, Дания, Финляндия, Германия, Нидерланды, Швеция, Великобритания, США, Венгрия. Не во всех странах среднесрочный бюджетный план становится законом, однако он является обязательным элементом закона, который берется за основу и подлежит ежегодной корректировке и уточнению.

Следует отметить, многолетнее планирование является лишь инструментом бюджетного управления, а не ассигнованием бюджетных средств на несколько лет. Его следует рассматривать как прогноз доходов и расходов бюджета на предстоящие годы, который периодически уточняется. Это дает возможность привести годовой бюджет в соответствие с принятыми фискальными целями на несколько лет.

Основными целями бюджетного планирования на многолетней основе является формирование эффективной среднесрочной налогово-бюджетной стратегии и конкретно, повышение дисциплины использования государственных средств.

Назначение бюджетного планирования в общем виде сводится к:

- обеспечению сбалансированности финансовых ресурсов государства, которые аккумулируются через бюджет с целью оптимального соединения доходов на выполнение задач перед государством и определены конституцией Украины, в том числе социальных гарантий населению;

- определение реальных источников доходов бюджета исходя из фискальных целей правительств (гос-го регулирования) перераспределения доходов физических и юридических лиц с целью увеличения поступлений в бюджет;

- определение приоритетов в расходной политике бюджета, учитывая цели, установленные основными программными документами правительства.

- осуществление эффективного управления государственным долгом, которое заключается в своевременном выполнении своих долговых обязательств и полученных на финансирование бюджета ссуд с условиями их дальнейшего обслуживания и погашения.

- установление среднесрочных фискальных и бюджетных целей с целью достижения эффективности бюджетной политики;

- обеспечение реализации единой финансовой политики на всех уровнях государственной власти, единых форм и методов всей бюджетной работы;

Общие основы бюджетного планирования определятся Конституцией Украины, а также специальным бюджетным законодательством – Бюджетным Кодексом Украины. В них установлены полномочия органов государственной власти и управления, касающиеся разработки и утверждения бюджета, распределение функций между центральными, республиканскими и местными органами власти и управления, определение доходов и расходов каждого из них.

Общее руководство бюджетным планированием возложено на Кабинет Министров Украины, а непосредственно работу по организации планирования бюджетов всех уровней выполняет Министерство Финансов Украины, которое организует работу, составляет и подает на рассмотрение КМУ предложения к проекту Государственного бюджета Украины, берет участие в дискуссиях и методическом обеспечении рассмотрения проекта Государственного бюджета в Верховной Раде Украины и его утверждения; обеспечивает и координирует работу Государственного казначейства Украины относительно исполнения государственного бюджета и обслуживания местных бюджетов; разрабатывает и выносит на рассмотрение Президента, Кабинета Министров Украины проекты законов, указов, постановлений и распоряжений по бюджетным вопросам, а также готовит приказы на разные конструктивные материалы Министерства финансов Украины, связанные с бюджетными вопросами; рассматривает проекты смет министерств и ведомств Украины, контролирует в пределах полномочий, соблюдение бюджетной дисциплины, правильность расходования бюджетных средств, а также средств хозяйственных операций; проверяет соблюдение правил кассового исполнения бюджета, устанавливает формы бюджетных документов, методологию ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об использовании Государственного и местных бюджетов.

  Аналогично, однако в пределах своих полномочий, функции относительно составления и исполнения республиканского и местных бюджетов ( за исключением установленных форм бухгалтерских документов и порядка ведения бухгалтерского учета) выполняют МФ АРК, финансовые управления и отделы местных госадминистраций и исполнительных комитетов.

  В бюджетном планировании берет участие весь аппарат финансовых органов в центре и на местах. Организационная и обобщающая работа по составлению проекта бюджета выполняется управлениями департамента сводного бюджета Министерства финансов Украины, вышеуказанными местными финансовыми органами.

  Процесс формирования бюджета и приведение его показателей с макроэкономическими тенденциями развития страны складывается из трех этапов. Следует отметить, что эти этапы являются условным делением процесса формирования проекта бюджета на предстоящий год, а более детальные этапы и процедуры описываются в Плане мероприятий министерства финансов Украины по подготовке проекта государственного бюджета на предстоящий год, которое будет рассмотрено в подразделе «Порядок составления, рассмотрения и утверждения государственного и местного бюджетов».

На первом этапе (с февраля по июнь года разработки) осуществляется формирование бюджетной политики и планирование основных (предварительных) показателей в разрезе государственного и местного бюджетов.

В данный период этого этапа определяются основные направления и способы мобилизации денежных средств в бюджет, рассматриваются и предлагаются изменения в налоговой политике, изыскиваются возможности для финансовой увязки прогнозных доходов и расходов государства на предстоящий год. При этом, как правило, по-видимому, по условиям планирования бюджетных показателей лишь на один год, разрабатываются так называемые «сценарии» развития экономики, на основе которых осуществляется формирование проекта бюджета на предстоящий год:

- базовый или консервативный сценарий (или сценарий статус-кво неизменный) предусматривает продолжение действующей налоговой и бюджетной политики на предстоящий год без существенных изменений. Таким образом, взятие за основу при разработке показателей бюджета «базового сценария» является наиболее действенным способом бюджетного регулирования социально-экономических процессов в стране;

- целевой сценарий, в условиях которого планируются полные изменения в налоговой и бюджетной политике и увеличение поступлений в бюджет (причем не обязательно в предстоящем году, а в среднесрочной перспективе).

Рассматриваются также возможные изменения в части расходов из бюджета, т. е пересмотрение действующих бюджетных программ, реформирование социальной среды (например: пенсионная реформа, реформирование отрасли охраны здоровья с целью развития платной медицины, реформирование образования).

Таким образом, формирование бюджетных показателей по «целевому сценарию приводит к изменению налогово-бюджетной политики, однако одновременно содействует проведению реформ и повышению эффективности расходования бюджетных средств, исключительно в среднесрочной перспективе.

- оптимистический сценарий дает высокие результаты от запланированных изменений. Эти изменения связаны в основном с повышением эффективности налогово-бюджетной политики и значительным улучшением индикаторов экономического развития страны (или отдельных районов, если речь идет о местных бюджетах).

При разработке бюджетных показателей на основе оптимистического сценария планируются кардинальные изменения в налогово-бюджетной политике с одновременным урегулированием позитивных тенденций развития экономики, например, высокие темпы роста ВВП, стабильность денежной единицы и обменного курса, увеличение реальных доходов населения, позитивное сальдо торгового баланса и т.д.

Этот сценарий является наиболее приемлемым с первого взгляда осуществления решающих шагов по усовершенствованию налогово-бюджетной политики, однако очень рискованный, поскольку какое-то неправильно принятое решение может затормозить экономическое развитие. Например, кардинальные изменения в налоговой политике (повышение или занижение налоговых ставок, налоговых льгот, расширение базы налогообложения).

В Украине на протяжении 2003-2004 гг. наблюдалось достаточно позитивные разрушения в экономическом развитии, которому содействовал рост ВВП, стабильность денежного рынка, увеличение реальных доходов населения и др., которое стало основой для разработки «оптимистического сценария» развития экономики на предстоящие годы.

Однако при формировании проекта бюджета на 2004 г. правительство все-таки применило «базовый сценарий» развития экономики, ссылаясь на значительные экономические преобразования, связанные с проведением налоговой реформы на протяжении 2003-2004 гг. (снижение ставок по основным бюджето-наполняемым налогам, таких как налог на прибыль предприятия и налог с доходов физических лиц и расширения базы налогообложения).

После выбора сценария развития экономики на предстоящий год Министерством Финансов разрабатываются предложения относительно направлений бюджетной политики на предстоящий год и основные бюджетные показатели, которые составляют баланс бюджета. Направления бюджетной политики в дальнейшем формируют положения основного документа, на основе которого формируется проект бюджета на будущий год, основные направления бюджетной политики  на соответствующий год (Бюджетная резолюция), которая должна быть одобрена или взята к сведению Верховной Радой Украины по представлению Кабинету Министров Украины.

Бюджетная резолюция содержит основные параметры налогово-бюджетной политики, а именно: уровень перераспределения доходов сводного бюджета через ВВП, отношение государственного долга к ВВП и др. показатели.

После одобрения проекта Бюджетной резолюции с соответствующими поручениями Кабинету Министров Украины начинается разработка основных бюджетных показателей, которые формируют баланс бюджета. К таким показателям относятся: прогнозный уровень перераспределения доходов сводного бюджета через ВВП, прогнозный объем доходов государственного и местных бюджетов, прогнозный объем финансирования бюджета (объем погашения государственного долга и объем возможных государственных займов на внутреннем и внешнем рынках капитала, поступления от приватизации государственного имущества), расходы и кредитование с государственного и местных бюджетов и объемы межбюджетных трансфертов.

Наряду с разработкой показателей проекта бюджета Министерством Финансов Украины осуществляются меры организационно-методического характера: разрабатываются инструктивные и методические указания финансовым органам и центральным министерствам и ведомствам, проводятся инструктивные семинары по вопросам организации и методологии бюджетного планирования, устанавливаются графики предоставления расчетов к проекту бюджета, подготавливаются необходимые сводные и аналитические материалы к проекту Государственного бюджета Украины на предстоящий год.

На втором этапе (июня до 15 августа разработки) Министерством Финансов Украины, на основе официального прогноза социально-экономического развития Украины на предстоящий год, который ежегодно разрабатывает Министерство Экономики по вопросам европейской интеграции Украины и на основе основных направлений бюджетной политики, одобренной Верховной Радой Украины на предстоящий год, разрабатываются предварительные показатели расходов государственного бюджета. Даже эти показатели дорабатываются главными распорядителями бюджетных средств с целью их распределения по бюджетным программам и оформления бюджетных запросов.

С целью недопущения (умышленного) преднамеренного планирования расходов из бюджета главными распорядителями и получателями приоритетов в расходной политике всеми участниками бюджетного процесса Министерство Финансов Украины доводит граничные объемы расходов и кредитования по каждому главному распорядителю на предстоящий год одновременно с Бюджетной резолюцией, которая определяет такие паритеты.

На третьем этапе (с 15 августа по 15 сентября) в Министерстве финансов Украины с участием других центральных органов исполнительной власти проходит последнее согласование и сбалансирование показателей доходов и расходов проекта государственного бюджета, местных бюджетов, определяются объемы межбюджетных трансфертов, редакция текстовых статей предложений к проекту государственного бюджета. После одобрения предложений к проекту Закона Украины «О государственном бюджете Украины» на соответствующий год Кабинетом Министров Украины, проект подается на рассмотрение Верховной Раде Украины.

Все этапы бюджетного планирования взаимосвязаны между собой и направлены на координацию работы всех участников бюджетного процесса с целью подготовки проекта Закона Украины о Государственном бюджете Украины на будущий год.

В процессе бюджетного планирования необходимо разрешить целую сеть важных экономических задач, которые выходят далеко за пределы фискальных интересов государства. Их можно разделить на стратегические и тактические. Стратегические определяют сам подход к формированию бюджета, тактические – основные проблемы и направления его составления. Стратегической и одновременно более актуальной, и к тому же очень сложной, задачей является определение оптимальной величины бюджетного фонда государства.

Особенно сложная проблема заключается в том, что в бюджете не только централизуются финансовые ресурсы, но и концентрируются основные проблемы, связанные с реализацией системы экономических интересов общегосударственных, корпоративных и особенных (специальных). Как известно, между указанными интересами всегда возникают дискуссии. Они порождаются природой как собственности, так и самого человека (личности). Финансовые ресурсы в любой момент ограничены по величине, и поэтому в процессе их распределения между разными субъектами возникают дискуссии (разногласия), т.к. их интересы не совпадают. Мировой опыт свидетельствует о том, что полностью удовлетворить интересы каждого субъекта практически невозможно, а определить наиболее приемлемые формы и методы их реализации – задача целиком реальная. Формы и методы распределения финансовых ресурсов должны обеспечить объединение разных экономических интересов. Бюджетный механизм должен строится таким способом, чтобы, с одной стороны обеспечивая достаточные поступления в бюджетные фонды, а с другой – создавал материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в получении высоких финансовых результатов. Необходимо разработать такую модель бюджетного фонда, которая дала бы возможность сбалансировать имеющиеся неувязки между желанием субъектов хозяйствования к максимизации своих финансовых ресурсов и необходимостью внесения части из них в бюджет.

Определение экономически обоснованных границ бюджетного фонда государства имеет особо важное значение. Перекосы допущенные в период формирования бюджетного фонда вносят большой вред. Объем бюджетного фонда – это осведомленная количественная мера, которая содержит объективные условия развития общества. Одновременно конкретный размер бюджетного фонда государства зависит от влияния экономических, социальных, политических и международных факторов. Объединения этих факторов, их совместное влияние определяют конкретную величину бюджетных средств, которые государство концентрирует в своих руках.

Многогодичная практика бюджетного планирования свидетельствует о том, что процесс формирования и использования бюджетного фонда регулируется через механизм социально-экономического планирования. Недостатки такого планирования общеизвестны. В условиях формирования рыночных отношений особо актуальным является вопрос разработки научных основ определения величины бюджетного фонда страны.

Для определения общегосударственных потребностей необходима нормативная база, которая пока что не разработана. Поэтому и раскрывается задача построения математической модели бюджетного фонда государства, которая порождает механизм составления проекта бюджета. Следует отметить, что бюджетное планирование – это триединая задача:

первое – определение реальных источников и достоверных объемов доходов бюджета;

второе – оптимизация структуры затрат бюджета;

третье – достижение сбалансированности между доходами и расходами.

Кроме того важно установить оптимальную структуру разграничения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и предусмотреть резервные средства.

Итак, разрешение указанной триединой задачи – это постоянный процесс внутренне разных вариантов проекта бюджета, выбор приемлемого из них, новая оценка и т.д.

3. Методы бюджетного планирования.

Бюджетное планирование основывается на использовании разных методов. Одним из них, как уже отмечалось является балансовый метод, суть которого заключается в обязательном сбалансировании доходов и расходов. Распределять и потреблять можно только то, что произвели. Сбалансированность плана экономического и социального развития и совершенствование пропорций в экономике, стойкое ее развитие создают условия необходимые для формирования и исполнения сбалансированного и реального бюджета. С помощью балансового метода устанавливаются правильные пропорции в распределении бюджетных средств между центральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управление с целью обеспечения их потребностей в финансовых ресурсах. Балансовая увязка доходов и расходов бюджета обеспечивает его стойкость и создает необходимые условия для успешного исполнения как государственного, так и каждого вида местных бюджетов.

Расчеты отдельных статей доходов и расходов осуществляются при помощи таких методов:

- прямого счета;

- нормативного;

- аналитического;

- экстраполяции.

Основой каждого из них (методов) является экономический анализ. Главная цель анализа – определить перспективы выполнения бюджета до конца года, т.е. установить какими будут поступления с отдельных источников и суммы ожидаемых расходов.

Метод прямого счета используется при планировании проекта бюджета на один (предстоящий) год. Этот метод заключается в осуществлении детальных плановых расчетов каждого элемента доходов или расходов. Например, планирование акцизного сбора предусматривает проведение расчетов по каждому виду подакцизных товаров. К методу прямого счета относится сметное планирование, которое осуществляется по статьям расходов.

Нормативный метод предусматривает планирование отдельных показателей на основе установленных нормативов (например: сумма расходов на охрану здоровья в расчете на одного жителя). Другой пример по образованию, что в соответствии с действующим законодательством Украины расходы на образование должны быть не меньше чем 10% национального дохода. Реально этот показатель в последние годы значительно ниже, т.к. бюджетные ресурсы ограничены и перераспределяются на другие, не менее приоритетные расходы.

Однако нормативы постоянно следует  пересматривать и уточнять из-за изменения законодательства и т.д.

Аналитический метод. Сущность аналитического метода заключается в том, что определяется не общая величина того или другого показателя, а его изменение в плановом периоде под влиянием отдельных факторов по отношению с базовым периодом.

Метод экстраполяции основывается (формируется) на определении бюджетных показателей на основе установления стойкой динамики их развития. Расчет бюджетных показателей осуществляется на основе достигнутого в предыдущем периоде уровня развития и его корректировки на относительно стабильное развитие страны. Этот метод имеет свои недостатки. Во-первых он не дает возможность увеличить или уменьшить бюджетные доходы в зависимости от разных обстоятельств в плановом году (изменение законодательства, работы налоговых и других контролирующих органов). Во-вторых, он негативно влияет на экономное использование бюджетных средств, поскольку их планирование осуществляется исходя из достигнутого уровня в предыдущем году.

4. Программно-целевой метод в бюджетном процессе и особенности его внедрения в Украине.

В период составления проекта бюджета на предстоящий год и на среднесрочную перспективу всегда возникает вопрос: как профинансировать разные доходы государства по видам его деятельности при условиях, когда финансовые ресурсы ограничены?

 Ранее расходы с государственного бюджета осуществлялись исходя из принципов необходимости финансирования тех или иных мероприятий, учитывая имеющиеся финансовые ресурсы государства - налоговые, неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом, трансфертов – и возможности получения ресурсов от заимствований на внутренних и внешних рынках капитала.

    Все эти поступления формируют ресурсную часть бюджета, и внимание в период планирования бюджетных показателей акцентировалась на вопросах объемах финансовых ресурсов.

Сама идея программно-целевого метода заключается в том, чтобы сосредоточить внимание не только на возможностях бюджета (имеющихся ресурсах), но и на том, как эффективнее их использовать с целью получения конкретных результатов. Поэтому программно-целевой метод составления бюджета предусматривает несколько другой подход к формированию бюджетных показателей. Этот процесс начинается с сосредоточения внимания в первую очередь на результатах, которые необходимо достичь в государственном  секторе, а уже потом ставиться вопрос о том, какие ресурсы необходимо наиболее эффективнее использовать для достижения намеченных результатов и каким образом.

     Впервые программно – целевой метод был внедрен, как неудивительно в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону  Джонсу, который на тот период был президентом США. В середине 1960-х годов министр обороны США Роберт Макнамара перенял эту идею и разрешил внедрить ее в министерстве, которое он возглавлял. Позднее было принято решение о внедрении этого метода во всех министерствах США.

      Практика использования программно - целевого метода к составлению бюджета выяснилась очень эффективной. Бюджет стал понятным и четким. Это касалось не только бюджета центрального правительства(федерального), но и муниципальных бюджетов. В настоящее время большинство стран с рыночной экономикой используют элементы этого метода в бюджетном процессе (Канада, страны Европы, Новая Зеландия, Австралия и много других, среди которых есть и страны бывшего СССР). Значительных успехов по внедрению программно - целевого метода достигли страны Прибалтики и Казахстана. Сегодня большинство стран ЕС дают помощь другим странам в форме программ направленных на достижение конкретных результатов. Международные финансовые организации, такие как Международный валютный фонд, Мировой банк, дают займы (кредиты) другим странам по соответствующим программам. Так например, программа расширенного финансирования (МВФ), программные системные кредиты для реализации конкретных проектов в разных отраслях экономики (Мировой банк) и т.д.

Все эти программы четко подчеркивают цель и конечные результаты от вложения (направления средств в ту или иную отрасль).

Как показывает опыт, такой подход финансирования проектов является достаточно эффективным, поскольку дает возможность использования средств путем сравнения полученных результатов с запланированными, а также определить, точно как и куда используются средства.

В процессе составления проекта бюджета по программам ставится задача повысить ответственность министерств и обеспечить прозрачность системы администрирования. Поэтому расходы бюджета отображаются по программам, т.е. согласно целей, а не по разделам классификации расходов бюджета.

Одновременно классификация расходов также призвана систематизировать использование бюджетных средств по признакам  и направлениям деятельности государства. Данная характеристика  лучше отражает назначение классификации. Поэтому большинство стран мира, осуществляет расходы бюджета по программам. Используя как программную, так и функциональную классификацию расходов бюджета, которая описывает функции (направление) расходов. Поскольку функциональная классификация используется для аналитических целей то большое значение для анализа целевого планирования средств приобретает программная классификация расходов.

Такое отображение расходов может полностью конкретизировать объекты финансирования. Причем здесь следует учесть два аспекта. Первый – это то, что (с какой целью) планируются средства. Второе – кто будет финансировать и отвечать за осуществление расходов на указанные в программе цели. Это необходимо не только для будущего анализа деятельности программ, а для текущего контроля по целевому планированию направлению и использованию средств.

В настоящее время в Украине сложилась такая ситуация, когда количество программных документов, по которым необходимо финансировать те или иные мероприятия через выделение средств из государственного бюджета, является достаточно значительной. Потребности в средствах бюджета значительно превышают общий объем финансовых ресурсов, которые имеет в своем распоряжении государство. Больше того, в период принятия программных документов учитывается тот факт, что поступление получение доходов в бюджет путем проведения соответствующей фискальной политике государства не всегда имеет характер постоянного увеличения. То есть динамика поступления в бюджет может быть как позитивной, так и негативной в реальном измерении. Такая ситуация является обычной для экономик многих стран, поскольку связана с макроэкономической стабильностью, которая, в свою очередь, зависит и от внутренних (внутренняя экономическая политика государства), и от внешних причин (геополитическое становление страны и международные экономические отношения).

Как правило, ресурсы государства возрастают непропорционально к потребностям в расходах на программы по бюджету. Поэтому важно не только сократить количество программ, но и обосновать их реализацию в будущем. В основе программного метода бюджетного процесса лежит стратегическое планирование и среднесрочное прогнозирование.

Стратегическое планирование – это процесс планирования главным распорядителем средств государственного бюджета своей деятельности на основе соответствующих нормативно правовых документов.

Стратегический план определяет миссию ведомства, цели, задачи и конечные результаты долгосрочной перспективы от 3х до 10 лет.

В стратегических планах основные мероприятия, должны быть увязаны с приоритетами государственной политики. Например, стратегический план министерства обороны должен содержать задачи, которые направлены на развитие стратегические войсковые формирования, войсковой техники и т.д. Однако стратегический план должен предусматривать меры по укреплению военных сил страны техническое переоснащение военных формирований и т. д. для поддержки обороноспособности на достаточном уровне.

Стратегический план главных распорядителей средств – эффективный инструмент, который дает возможность достичь поставленных задач, разрешить проблемы финансового управления и предоставления общественных услуг.

Согласно с проектом концепция внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе Украины. Среднемесячное прогнозирование проводится с целью:

- повышение ответственности главных распорядителей средств по эффективному и рациональному использованию ресурсов;

- усиление и укрепление бюджетного контроля;

- улучшение распределения ресурсов между отраслями;

- повышение уровня обязательств относительно построения прогнозов направлений бюджетной политики и т. д.

Среднемесячное прогнозирование осуществляется в такой последовательности:

I этап – прогнозирование.

II этап – программирование (при котором анализируется и определяется объем расходов).

В процессе планирования расходов существует проблема определения результатов реализации каждой конкретной программы. Для этого необходимо разработать и проанализировать результативные показатели. Они должны быть предварительными (разрабатываться в период планирования программ), и итоговыми (по результатам выполнения программ).

Результативные показатели формируются по таким типам:

1) показатели затрат или входных ресурсов;

2) показатели продукции (объем выполненных работ);

3) показатели эффективности (рентабельности);

4) показатели качества, отражают результаты и качество предоставления услуг.

Внедрение результативных показателей дает возможность провести качественный и количественный анализ программы по поводу финансового обеспечения мероприятий по ее реализации.

Оценка результативности программ, является доскональным аналитическим инструментом управления, который дает возможность определить эффективность использования средств на выполнение бюджетной программы. Чем больше показателей результативности, тем лучше можно определить ступень эффективности использования бюджетных средств.

Особенно важным в оценке эффективности выполнения программы (соотношение расходов и продукции) является получение всей необходимой информации о выполнении программы. Оценка результативности программ может содействовать определению приоритетов в деятельности министерств или ведомств, чтобы осуществлять эффективное управление им. Причем важно рассмотреть деятельность и результаты программы в целом, а не просто ее количественные показатели или эффективность.

С целью усиления контроля за расходованием бюджетных средств в Украине внедряются паспорта бюджетных программ, что предусмотрено проектом Концепции о применении программно-целевого метода в бюджетном процессе.

Паспорт бюджетной программы – документ, который определяет объем бюджетной программы, законодательную основу для ее реализации, цель, задачи, направление деятельности, ответственных исполнителей, результативные показатели и другие характеристики бюджетной программы, на основе которых осуществляется контроль за целевым использованием и эффективным бюджетных средств и анализ выполнения бюджетной программы.

Содержание паспорта бюджетной программы формируется на основе бюджетных запросов, заполненных главными распорядителями, и соответствующих бюджетных назначений. Паспорт разрабатывается главными распорядителями бюджетных средств ежегодно по каждой бюджетной программе.

Паспорта бюджетных программ утверждаются общим приказом Министерства финансов Украины и соответствующего главного распорядителя средств государственного бюджета в месячный срок после вступления в действие Закона о Государственном бюджете Украины.

Вытекающие из проекта Концепции о внедрении программно-целевого метода в бюджетном процессе выделяются такие этапы:

Первый этап (2001-2002гг.)

- совершенствование форм бюджетных запросов главных распорядителей бюджетных средств;

- разработана программная классификация расходов государственного бюджета, в котором четко выделены бюджетные программы и ответственные исполнители в разрезе соответствующих главных распорядителей и закрепленные по кодам функциональной классификации расходов бюджета;

- осуществлен переход к функциональной классификации расходов бюджета, который соответствует международным стандартам;

- внедрены отдельные элементы среднесрочного планирования бюджета – определение и прогнозирование среднесрочных целей;

- определены направления деятельности главных распорядителей бюджетных средств и базовый перечень результативных показателей, которые характеризуют выполнение бюджетных программ.

Второй этап (2003-2004гг.)

- внедрение паспортов бюджетных программ главных распорядителей бюджетных средств (в 2004 году);

- уточнения (пересмотр) бюджетных программ, совершенствование ее структуры и четкое определение направлений деятельности в пределах одной бюджетной программы;

- переход к углубленному среднесрочному бюджетному планированию, наперед разработку процедуры прогнозирования расходов на конкретные бюджетные программы в будущих периодах;

- применение программно-целевого метода к формированию и исполнению местных бюджетов.

Третий этап (2005-й и последующие годы)

- дальнейшее совершенствование формирования и выполнения бюджета на основе программно-целевого метода в бюджетном процессе.

5.Сметное планирование.

Сметное планирование. Учреждения непроизводственной сферы, основным источником финансирования которых являются бюджетные средства, называются бюджетными. К ним относят учреждения образования, охраны здоровья, науки, культурны, государственной власти и управления, обороны и правоохранительных органов. Учреждения, независимо от того ведут учет они самостоятельно или обслуживаются централизованной бухгалтерией, составляют индивидуальные сметы для обеспечения своей деятельности и  планы ассигнований по каждой выполняемой функции. Все расходы этих учреждений определяются на основе сметы, поэтому и порядок планирования и финансирования расходов называется сметным.

Смета бюджетных учреждений является основным плановым документом, который дает полномочия бюджетному учреждению относительно получения доходов и проведения расходов, определяет объем и направление средств для выполнения бюджетных целей, определенных на год, согласно бюджетных назначений.

Бюджетное назначение – полномочие, предоставленное главному распорядителю бюджетных средств настоящим Кодексом, Законом о государственном бюджете Украины или решением о местном  бюджете, имеющее количественные и временные ограничения и позволяющее предоставлять бюджетные ассигнования.

Бюджетное ассигнование – полномочие, предоставленное распорядителю бюджетных средств в соответствии с бюджетными назначениями на принятие бюджетного обязательства и осуществление платежей с конкретной целью в процессе исполнения бюджета.

Бюджетное обязательство – любое осуществлённое в соответствии с бюджетным ассигнованием размещение заказа, заключение договора, приобретение товара, услуги или осуществление иных операций в течение бюджетного периода, согласно которым необходимо осуществить платежи в течении этого периода или в будущем.

Смета имеет две составные:

- общий фонд, который содержит объем поступлений из общего фонда бюджета и распределение расходов по полной экономической классификации на выполнение бюджетным учреждениям основных функций.

- специальный фонд, который содержит объем поступлений из специального фонда бюджета на конкретную цель и их распределение по полной экономической классификации на осуществление расходов согласно с законодательством.

План ассигнований из общего фонда – это помесячное распределение ассигнований, утвержденных в смете для общего фонда. План ассигнований является неотъемлемой частью сметы и утверждается вместе с этой сметой. Форма сметы и план ассигнований утверждается Минфином.

В бюджетном планировании различают следующие виды смет:

         - индивидуальные сметы доходов и расходов бюджетного учреждения;

         - общие сметы доходов и расходов;

         - сводные сметы доходов и расходов.

Составление проектов смет. Основанием для составления является проект соответствующего бюджета на предстоящий год.

Проекты смет составляются всеми учреждениями. В доходной части проектов смет, указываются плановые объемы поступлений, которые предусматриваются направить на покрытие расходов учреждения из общего и специального фондов проектов соответствующих бюджетов. В процессе составления и утверждения проектов смет, остатки смет по специальному фонду сметы не планируется.

         На основе проектов сводных смет главные распорядители бюджетных средств формируют бюджетные запросы, которые подаются Минфину, другим финансовым органам для включения в проекты соответствующих бюджетов.

         Специальный фонд проекта сметы предусматривает сводные показатели по каждому источнику поступлений средств в этот фонд и направление их использования в пределах и ха счет поступлений запланированных на эту цель.

         После утверждения Государственного и местных бюджетов проекты сводных смет приводятся в соответствие с показателями этих бюджетов.

         С целью корректировки проектов смет соответствующие финансовые органы доводят до главных распорядителей лимитные справки о бюджетных ассигнованиях в недельный срок после утверждения соответствующего бюджета.

         Лимитная справка о бюджетных ассигнованиях – это документ, который содержит утвержденные или установленные бюджетные назначения и их помесячное распределение, а так же другие показатели, которые согласно с законодательством должны быть определены на основе нормативов.

         Исполнение смет и планов ассигнований осуществляется нарастающим итогом с начала года.

         Отчетность об исполнении смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств подаются в порядке и по формам, установленным Государственным казначейством.

Схема. Структура коду класифікациї по програмному бюджету

Приклад програмного бюджету