Автореферат (Преобразование субъектного состава Российской Федерации основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений), страница 2

Проведен анализ процесса изменения субъектного состава РоссийскойФедерации на различных исторических этапах и в современном контексте.Выявлены основные правовые коллизии, ограничивающие преобразованиесубъектного состава России:– неопределенность правовой возможности, порядка и юридическихпоследствий выхода субъекта Российской Федерации – автономного округа изсложносоставного субъекта – области;– неопределенность правовой возможности изменения конституционноправового статуса субъекта РФ, способного повлечь временное отсутствие вструктуре субъектного состава Российской Федерации таких видов субъектов какавтономная область, автономный округ, город федерального значения;– неопределенность правовых последствий ратификации обеими палатамиФедерального Собрания РФ международного договора, требующего простогобольшинства голосов, и отклонения ими федерального конституционного закона опринятии в состав Российской Федерации нового субъекта, требующегоквалифицированного большинства голосов;– пробелы и неопределенности в правовом регулировании участиязаинтересованных субъектов РФ и граждан РФ в подготовке федеральногоконституционного закона об образовании нового субъекта РФ;– неопределенность правового положения территорий с особым статусом,сформировавшихся после объединения субъектов РФ.Разработана и обоснована авторская классификация видов и подвидовизменения субъектного состава РФ.

Все указанные виды разделены наколичественные и качественные. Количественные виды делятся на принятие всостав Федерации новых субъектов, и образование новых субъектов (подвиды:10объединение,разделениепреобразованияиотносятсяреструктуризация).изменениеКкачественнымконституционно-правовоговидамстатусасубъектов и выход субъекта из сложносоставной конструкции.Научно обоснованы и разработаны предложения по совершенствованиюзаконодательства:– принципы и концепция проекта федерального конституционного закона«Обизмененииконституционно-правовогостатусасубъектаРоссийскойФедерации»;– изменения в Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 №6-ФКЗ«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации»2;– предложения и аргументация для официального толкования КонституцииРФ Конституционным Судом Российской Федерации.Основные положения исследования, выносимые на защиту1.

Современный федерализм в Российской Федерации, природа которогосвязана, с одной стороны, с императивами и интересами оптимизацииэкономическогоиполитико-территориальногоделенияивертикальнойдецентрализации конституционно-правовой системы, с другой – обеспечениемконституционных принципов демократии и права народов на самоопределение,характеризуется все большим задействованием механизмов «тонкой настройки»совершенствования федеративных отношений и применения новых видовпреобразования субъектного состава Федерации, изначально заложенных вКонституции Российской Федерации. Перспективный анализ позволяет выделитьследующиевозможныекприменениювобозримомбудущемвидыпреобразования субъектного состава Российской Федерации:– принятие в состав Российской Федерации новых субъектов – зарубежныхгосударстввболеесложныхкомбинациях,нежелиэтодопускаетсязаконодательством Российской Федерации сегодня, то есть с широким выбором2Собрание законодательства РФ.

24.12.2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4916; 07.11.2005. №45. Ст.4581.11видов субъектов, предусмотренных ч.1 ст.5 Конституцией России, а равно всложносочетанном виде – как нескольких новых субъектов (так и произошло сКрымом и Севастополем), так и объединение принимаемого государства с ужесуществующим субъектом Российской Федерации;– разделение субъекта Российской Федерации, а также создание несколькихновых субъектов на базе территорий нескольких ранее существующих субъектовпутем комплексной реструктуризации их основных составляющих, таких кактерритории и границы, с учетом компактного проживания населяющихэтнических групп, в частности, в целях создания нового города федеральногозначения(последнееможетбытьмотивированоинтересамиразвитиядальневосточных и/или северных территорий, более эффективной реализациимеханизмов создания территорий опережающего развития и т.д.).Реализация указанных возможностей создаст новые направления развитиясовременныхфедеративныхотношенийибудетспособствоватьсовершенствованию федеративного устройства России.Вместестем,перспективыразвитияинститутапреобразованиясубъектного состава Российской Федерации ограничиваются выявленными внастоящем диссертационном исследовании недостатками его конституционноправового регулирования.2.

В диссертации дано авторское определение конституционно-правовогостатуса субъектаконституционногоРоссийскойправаФедерации–этоорганизационно-правовоеустановленное нормамиикомпетентностноеположение субъекта Российской Федерации (в привязке к его территории) врамках публичного порядка, детерминированного формой государственногоустройства России и особенностями реализованной в Российской Федерациимодели вертикальной децентрализации государственной власти, определяющееособенности и меру иерархической соподчиненности и автономности субъектаФедерации в его отношениях с Российской Федерацией, особенности егоотношений с другими субъектами Российской Федерации и субъектами12международного права, включая особенности распределения и сопряжениягосударственной компетенции, а также связанной с ней ответственности.3.

В установленной Федеральным конституционным законом от 17.12.2001№6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в еесоставе нового субъекта Российской Федерации» процедуре принятия новогосубъекта в Российскую Федерацию выявлена неопределенность правовыхпоследствийпрекращениясамостоятельногосуществованияиностранногосуверенного государства в случае, если в ходе процедуры его вступления в составРоссийской Федерации федеральный закон о ратификации соответствующегомеждународного договора (требующий простого большинства голосов в обеихпалатахФедеральногоСобранияРФ)будетпринят,афедеральныйконституционный закон о принятии в состав Российской Федерации новогосубъектаненаберетнеобходимогоквалифицированногобольшинствавГосударственной Думе либо Совете Федерации Федерального Собрания РФ.Предложены изменения в законодательство Российской Федерации, всоответствиискоторымимеждународныйдоговорифедеральныйконституционный закон о принятии нового субъекта РФ вступают в силу толькоодновременно, при этом существенные условия международного договора иимперативные положения федерального конституционного закона должныполностью совпадать.4.

В Федеральном конституционном законе от 17.12.2001 №6-ФКЗ «Опорядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации» выявлены пробелы и неопределенности вправовом регулировании участия заинтересованных субъектов РФ в подготовкефедерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ,включая отсутствие согласительных процедур для урегулирования разногласиймеждуорганамизаинтересованныхгосударственнойсубъектовРФ;властиотсутствиеРоссийскойгарантийФедерацииправаинаселениязаинтересованных субъектов РФ выражать волеизъявление на референдуме13комплексно по всем существенным условиям создания нового субъекта РФ.В связи с этим предложены изменения в законодательство РФ:–обязательноеодновременноепроведениереферендумоввзаинтересованных субъектах РФ, и право каждого избирателя участвовать тольков одном референдуме;– вынесение на референдумы в заинтересованных субъектах РФ в составеединого вопроса всех существенных условий создания нового субъекта РФ споследующим включением их в текст «объединительного» федеральногоконституционного закона;– участие законодательных и исполнительных органов государственнойвласти заинтересованных субъектов РФ в законотворческом процессе принятияфедерального конституционного закона.5.

В законодательстве о преобразовании субъектного состава РоссийскойФедерации выявлена неопределенность правовой возможности измененияконституционно-правового статуса субъекта РФ, порождающего временноеотсутствие в структуре субъектного состава Российской Федерации таких видовсубъектов, как автономная область, автономный округ, город федеральногозначения; обоснован тезис о декларативном характере ч.1 ст.5 КонституцииРоссии (в части перечисления всех допустимых шести видов конституционноправового статуса субъектов Федерации), не ограничивающем регулирующегозначения ч.5 ст.66 и ч.2 ст.65 Конституции РФ (виды конституционно-правовыхстатусов субъектов Российской Федерации могут быть зарезервированы безреального наличия в каждый конкретный момент времени таких субъектов всоставе Российской Федерации).

Данная коллизия может быть разрешена путемкомплексного толкования указанных статей Конституции Российской ФедерацииКонституционнымСудомРоссийскойФедерациисучетомразвитиязаконодательства в направлении «конституирующего» толкования ч.1 ст.5Конституции РФ.146. Принятие федерального конституционного закона «Об измененииконституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации» необходимо,поскольку предусмотрено Конституцией РФ, его отсутствие нарушает правасубъектов Федерации и, следовательно, конституционные права граждан.Предлагается сформулировать в федеральном конституционном законеширокийпереченьпринципов,которыйдолженвключатьпринципыфедеративного устройства Российской Федерации, сформулированные в ч.3 ст.5Конституции РФ, а также следующие принципы:1)Обеспечение соблюдения прав и свобод граждан;2)Обеспечение суверенитета РФ на всей территории государства;3)Демократизм, учет волеизъявления населения субъекта РФ иФедерации;4)Недопустимостьпреобразованиясубъектногосостававодностороннем порядке;5)Комплексный учет национального и конфессионального составанаселения, языковой специфики, исторических традиций и географическихфакторов, экономического потенциала;6)Управленческая функциональность.7.

В конституционном законодательстве и практике Конституционного СудаРоссийской Федерации выявлена неопределенность правовой возможности,порядка и юридических последствий выхода субъекта Российской Федерации изсложносоставной конструкции (автономный округ в составе области), а именновыделения его в обособленный по территории субъект РФ без изменения егостатуса как автономного округа; неопределенность меры учета мнения субъектаРоссийской Федерации – включающей области при принятии и реализации такогорешения (при условии одобрения этого решения Российской Федерацией).Обоснована правовая позиция о первичном, конституционном по своей природеправе автономного округа на свою территорию и вторичном договорном по своейприроде праве включающей области на эту территорию. Сделан вывод о праве15автономного округа выйти из включающей области без ее согласия, но с учетом ееимущественных интересов, при наличии волеизъявления населения автономногоокруга, выраженного на референдуме, и одобрения Президентом РФ инициативытакого выхода.Согласно авторской концепции, необходимыми в целях совершенствованияпорядка преобразования субъектного состава Российской Федерации изменениямизаконодательства являются:– предоставление исключительной инициативы начала процедуры выходаавтономному округу в лице его законодательного (представительного) и высшегоисполнительного органов;–определениепроцедурыразделаимущественныхииныхправ,обязательств и ответственности между областью и автономным округом;– введение согласительных процедур для урегулирования разногласиймежду областью и автономным округом, касающихся процедуры выхода.8.