Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 33

Безусловно, механизм суброгации предполагаетвмешательствовавтономнуюдеятельностьоргановместногосамоуправления. С другой стороны, представляется целесообразным и даженеобходимым наличие механизмов, обеспечивающих осуществление техполномочий,которыесвязанысуслугами,подлежащимиоказаниюнаселению в обязательном порядке. Таким образом, отмечаем, что механизмсуброгации прежде всего направлен на обеспечение потребностей местныхжителей.Профессор Университета Барселоны Альфредо Галан особое вниманиеобращает на исключительный и временный характер суброгации, посколькуона может быть применена лишь в отношении конкретных полномочий, а неполномочий органов местного самоуправления в целом; «собственником» жеполномочий по-прежнему является орган местного самоуправления, а неорган, осуществляющий определенные полномочия вместо него266.Применение процедуры суброгации регулируется также отраслевымзаконодательством, преимущественно региональным.

При этом следуетучитывать сформулированный Конституционным судом Испании принцип, всоответствии с которым региональное законодательство не вправе расширятьСм., в частности: Gonzalo Fernández-Rubio Hornillos. Competencias municipales: tipologías y régimenjurídico. Tesis doctoral. C. 183; Francisco Sosa Wagner. Manual de Derecho Local. Editorial Aranzadi, 2005.

C.159.266Alfredo Galán Galán. Crisis económica y reforma del régimen local. Coordinado por Luis Cosculluela Montaner,Luis Medina Alcoz, María Hernando Rydings, Eloísa Carbonell Porras, 2012. C. 337.265164механизмы вмешательства в деятельность органов местного самоуправления,установленные государственным законодательством.Непосредственно в отношении суброгации данная правовая позициябыла подтверждена Конституционным судом Испании в постановлении159/2001 от 05.07.2001 г., в котором суд отметил, что закрепление врегиональном законодательстве механизмов, расширяющих возможностиприменения суброгации по сравнению с положениями, установленнымистатьей60Законавмешательствауменьшениюотношениив7/1985,приводитдеятельностиминимальногодеятельностиоргановкувеличениюместногогарантированногоорганов местноговозможностисамоуправленияуровняавтономиисамоуправления, чтоивнесоответствует положениям Конституции Испании267.Помимо неисполнения обязательных полномочий статья 60 Закона7/1985 содержит еще одно условие для применения суброгации: такоенеисполнениедолжновлиятьнаосуществлениеполномочийгосударственными органами или органами автономного сообщества.

Такимобразом само по себе неисполнение полномочий органами местногосамоуправления не является основанием для применения суброгации.Следует отметить, что существенное ограничение возможностейприменения суброгации повышает степень защищенности органов местногосамоуправления от вмешательства в их деятельность государственных ирегиональных органов власти.

Однако такое условие для применениясуброгации, как «влияние на осуществление полномочий государственнымиили региональными органами власти», не может не вызывать определенныевопросы с точки зрения приоритетов, на которых основывается правовоерегулированиедеятельностиоргановместногосамоуправления.Представляется, что правовая природа органов местного самоуправленияпредполагает деятельность прежде всего в интересах местного населения.

Покрайней мере, такой вывод следует из закрепленного Европейской хартией267Sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001, de 5 de julio // Boletín Oficial del Estado. 2001. № 178.165местного самоуправления принципа субсидиарности. В рассматриваемом жеслучае складывается ситуация, когда государственные и региональныеорганы власти вправе приступить к осуществлению полномочий вместоорганов местного самоуправления только тогда, когда это затрагивает ихинтересы в сфере осуществления полномочий. При этом интересы местногонаселения имеют, исходя из данного толкования, второстепенное значение.Следует также отметить, что применение иных механизмов вмешательства вдеятельность органов местного самоуправления (в частности, рассмотренныхранее механизмов контроля, закрепленных в статьях 63, 65-67 Закона 7/1985)в данном случае невозможно, поскольку вмешательство в рамках контролявозможнотольковслучаепринятияместнымиорганамивластиопределенных правовых актов, что подразумевает под собой совершениеопределенныхдействий.Неисполнениежеустановленныхзакономобязанностей, напротив, подразумевает под собой бездействие органовместного самоуправления, и единственным механизмом вмешательства вдеятельность органов местного самоуправления в случае бездействияпоследних в соответствии с испанским законодательством является именносуброгация.

В связи с этим более обоснованным представляется такоеусловие для применения суброгации, как неудовлетворение потребностейместного населения, которое должно быть основным условием, принаступлении которого должна применяться суброгация.Следует отметить, что региональное законодательство в некоторыхслучаях дополняет положения, установленные статьей 60 Закона 7/1985, вчасти наличия необходимых условий для применения суброгации.Так,например,вотношенииполномочийоргановместногосамоуправления в сфере водоснабжения и очистки воды условиями дляприменения суброгации в соответствии с Законом автономного сообществаАндалусия «О воде» являются угроза причинения вреда здоровью людей илиугроза нанесения серьезного ущерба окружающей среде. Схожие положения166содержаться в статье 64 Закона автономного сообщества Арагон «О воде иреках».По общему правилу, закрепленному в статье 60 Закона 7/1985,субординацияосуществляетсягосударственнымиилирегиональнымиорганами власти в отношении органов местного самоуправления.

Закон7/1985 не определяет, вправе ли, в частности, провинциальные советыприменять механизмы суброгации в случае, если органы власти муниципиевне осуществляют определенные полномочия.Анализ законодательства автономных сообществ показывает, что такаясуброгация также возможна, что представляется логичным, посколькурегиональное законодательство не вправе расширять возможности дляприменения суброгации с целью недопущения дополнительного негативноговлияния на местную автономию. Допуская применение суброгации состороныпровинций,региональныйзаконодательскореесокращаетнегативное воздействие на местную автономию, поскольку в данном случаепроисходит взаимодействие органов местного самоуправления разныхуровней между собой, без участия региональной и государственной власти.По своей природе органы власти муниципиев и провинций находятся в болеетесном контакте между собой, поэтому своего рода делегированиевозможности применения суброгации на провинциальный уровень являетсяразумным решением.

По крайней мере, не имеется очевидных причин длязапрета подобного рода суброгации ни исходя из анализа испанскогозаконодательства, ни исходя из правовой природы данного механизма вцелом.Возможность осуществления суброгации провинциальными органамивласти закреплена, в частности, в Законе автономного сообщества КастилияЛа-Манча «О полном водном цикле» в отношении полномочий муниципиевпо водоснабжению и очистке воды. Законом автономного сообществаАндалусия 5/2001 от 04.06.2001 г., которым регулируется областьгрузоперевозоквавтономномсообществеАндалусия,встатье14167устанавливается возможность применения провинциальными советамисуброгации в данной сфере268.Другим видом ответственности органов местного самоуправленияпередгосударствомсамоуправления.являетсяДлярасформированиепримененияданногооргановвидаместногоответственностипредусмотрена специальная процедура, закрепленная в статье 61 Закона7/1985.

Инициатива о расформировании органов местного самоуправленияможет быть выдвинута Советом министров Испании или Советом министровавтономного сообщества. Такая инициатива может быть выдвинута только вслучае серьезного нарушения общих интересов Испании со стороны органовместного самоуправления. При этом в соответствии с частью 2 статьи 67Закона 7/1985 серьезными нарушениями общих интересов Испании в любомслучае являются действия органов местного самоуправления, покрывающиеили поддерживающие, явно или скрыто, в значительной форме инеоднократно, терроризм или лиц, причастных к терроризму, восхваляющихили оправдывающих его, а также лиц, оскорбляющих или унижающих жертвтерроризма и членов их семей.Решение о расформировании органа местного самоуправления в такомслучае оформляется Королевским декретом, при этом обязательным являетсяучет мнения Совета министров соответствующего автономного сообщества,а также предварительное одобрение Сената.На практике норма о роспуске органов местного самоуправления былаприменена лишь однажды.

Королевским декретом 421/2006 от 07.04.2006 поинициативе Совета министров автономного сообщества Андалусия былраспущенмуниципальныймуниципальногосоветасоветМарбельиМарбельи269.быловызваноРасформированиесистематическимнарушением законодательства о городском строительстве, связанным в томLey 5/2001, de 4 de junio, por la que se regulan las áreas de transporte de mercancías en la ComunidadAutónoma de Andalucía // Boletín Oficial del Estado. 2001. № 158.269Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, por el que se dispone la disolución del Ayuntamiento de Marbella // BoletínOficial del Estado. 2006.