Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 31

Основания и пределы государственного контроляимеют концептуальное значение в гарантированности самостоятельностиместного самоуправления с учетом того, что еще недавно Испания былацентрализованным государством, а местная автономия, которая сейчасявляетсяосновнымпринципомдеятельностиоргановместногосамоуправления, во многом была фикцией. В этой связи вопрос о правовомрегулировании механизмов контроля за деятельностью органов местногосамоуправлениясостороныпредставляетсякрайнегосударстваважнымситочкиавтономныхзрениясообществисследованиявзаимоотношений органов местного самоуправления с органами публичнойвласти иных уровней. Не случайно именно контролю за деятельностьюоргановместногосамоуправлениявЕвропейской Хартииместногосамоуправления уделено большое внимание.В контексте правового регулирования контроля со стороны органовгосударства разного уровня и сферы деятельности за деятельностью органовместного самоуправления значение имеют пределы его осуществления.

Вэтой связи установлен правовой принцип, который был сформулирован154Конституционным судом Испании в постановлении 27/1987 от 27.02.1987. ВданномпостановленииКонституционныйсудИспанииуказал,чтозаконодательство автономных сообществ не может нарушать пределыадминистративного контроля за деятельностью местных образований,установленные базовым государственным законодательством, что являетсясущественнымэлементомконституционнойгарантииместногосамоуправления. Из позиции Конституционного суда Испании следует, чтоуровнемконтролязаконодательства,ссфереустанавливающимместногопределысамоуправления,осуществленияявляетсяуровеньзаконодательства Испании, и законодательство автономных сообществ невправе выходить за установленные базовым государственным закономпределы при регламентации ими контрольной деятельности региональнымзаконодательством.Вопрос о правовом регулировании механизмов административногоконтроля и, в частности, о том, может ли региональное законодательстворасширять и дополнять механизмы, закрепленные в государственномзаконодательстве, был предметом дискуссии в связи с принятием Закона7/1985.

В данной дискуссии указание Конституционного суда Испании на то,что пределы административного контроля устанавливаются именно вбазовомгосударственномзаконодательстве(вЗаконе7/1985),представляется, сыграло существенную роль в развитии принципа местнойавтономии и в равномерном повышении степени самостоятельности органовместного самоуправления на территории всего государства. Есть всеоснованияпредположить,чтонепоследнююрольвпринятииКонституционным судом такого решения сыграли основные принципы,закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления.Таким образом, именно Законом 7/1985 установлены пределы контролясо стороны государства и автономных сообществ за деятельностью местныхорганов.155Одной из форм контроля в сфере нормотворчества органов местногосамоуправления является закрепленное положение в пункте 2 статьи 6 Закона7/1985, в соответствии с которым только суды осуществляют контроль зазаконностью актов и распоряжений органов местного самоуправления.Данное положение сильно контрастирует с тем, что было де-юре и де-факто вэпоху правления Франсиско Франко в Испании, когда государственныеорганы могли практически беспрепятственно вмешиваться в деятельностьорганов местного самоуправления и отменять их акты во внесудебномпорядке.С учетом исторического опыта законодательно установлено, чтовмешательство в деятельность местных органов допускается только всудебном порядке.

При этом государственные и региональные органы властимогут инициировать судебные процессы по оспариваю действий и актов и поиным установленным законом основаниям в отношении органов местногосамоуправления. Таким образом, закон гарантирует органам местногосамоуправления невмешательство в их деятельность в административномпорядке и право на справедливое судебное разбирательство.

Следуетотметить, что право на обжалование в судебном порядке правовых актоворганов местного самоуправления восполняется правом самих органовместного самоуправление на обжалование в установленном законом порядкегосударственных и региональных правовых актов, в том числе в рамкахконституционного судопроизводства.Необходимо также обратить внимание на то, что статьей 4 Закона7/1985 закреплен принцип презумпции легитимности и исполнимостиправовых актов органов местного самоуправления, из которого следует, чтонеправомерность актаили решениядолжендоказывать орган илидолжностное лицо, оспаривающие акт органов местного самоуправления.Вцеломобращаетнасебявниманието,чтовозможностьвмешательства в деятельность органов местного самоуправления оченьстрого регламентирована в Законе 7/1985, и можно сказать, что такой156контроль носит точечный характер.

Закон четко определяет, в какихситуациях допустимо вмешательство в деятельность органов местногосамоуправления. Это связано с тем, что подобное вмешательство нарушаетместную автономию, и допустить такое нарушение законодатель можеттолько в исключительных случаях. Произвольное же вмешательство вдеятельность органов местного самоуправления превратило бы автономию вфикцию.Кроме того, следует отметить, что ранее в проведенном исследованиибыло установлено, что механизмы, которые потенциально могли бы бытьмеханизмами контроля, трансформированы законодателем в механизмвзаимодействия – координацию. Это существенно ослабило возможностьнегативного влияния на местную автономию, поскольку координация хоть иоказывает влияние на автономию, но не настолько существенно, как приосуществлении контроля262.Представляется, что развитие форм взаимодействия между органамиместного самоуправления и государственными и региональными органами засчет сокращения контрольных механизмов за деятельностью органовместного самоуправления является одним из основных достиженийиспанского законодательства при регулировании взаимоотношений органовместного самоуправления с государственными и региональными органами.Это оказало положительное влияние на развитие местной автономии и имелосущественное значение в контексте перехода к новой системе организацииместного самоуправления.В зарубежной литературе (в частности, см.: Gonzalo Villalta Puig.

Spain - ungovernable Spain: regionalsubsidiarity and the crisis of local governance // Local government in Europe. Edited by Carlo Panara and MichaelVarney. Routledge. 2013. C. 296.) также встречается точка зрения, что координация является одной изразновидностей контроля. Указанная точка зрения представляется не совсем верной хотя бы потому, что прикоординации координирующий орган власти не вправе давать императивные предписания органам местногосамоуправления. Безусловно, с точки зрения влияния на местную автономию координация предполагаетнесравнимо меньшее негативное влияние, чем контроль. Однако примечательно то, что зарубежнаяправовая доктрина также усматривает очевидную связь между координацией и контролем, чтоподтверждает тезис о том, что за счет координации законодателю удалось сократить возможностиосуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления до минимума.262157Участиегосударственныхирегиональныхоргановвластивосуществлении контроля за деятельностью органов местного самоуправленияносит строго регламентированный характер.

Данный контроль основываетсянаобязанностиоргановместногосамоуправлениянаправлятьгосударственным и региональным органам копии и/или краткое описаниесвоих правовых актов.Такуюобязанностьоргановместногосамоуправленияможнорассматривать в нескольких ее проявлениях. Так, очевидно, что государствои автономные сообщества должны быть осведомлены о деятельности органовместного самоуправления, поскольку государственные, региональные органывласти и органы местного самоуправления, действуя автономно при решенииопределенных вопросов, являются частью единого механизма публичногоуправления.

В этой связи осведомленность о деятельности друг другаявляетсянеобходимымусловиемсогласованностидействийоргановпубличной власти при выполнении задач и функций государства.Следует также отметить, что органы местного самоуправления имеютсведения о правовых актах, принимаемых автономными сообществами игосударством,посколькутакиеактыподлежатофициальномуопубликованию. В этой связи направление информации о своих правовыхактах органами местного самоуправления само по себе не должнорассматриваться как разновидность контроля. В то же время очевидно, чтоприменить механизмы контроля государственные и региональные органывласти могут только при должной информированности о деятельностиорганов местного самоуправления.Полномочия органов местного самоуправления являются не толькоправоморгановместногосамоуправления,гарантирующимразвитиепринципа местной автономии, но и их обязанностью, направленной наудовлетворение потребностей местного населения.