Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 20

В сущности, институциональнаягарантия не обеспечивает конкретное содержание или сферы компетенций,установленные раз и навсегда; она защищает институты в установленныхКонституцией пределах и в рамках социального представления о местныхинститутах в конкретный период времени и в конкретном месте164.Подтверждением такого значения постановлений Конституционногосуда Испании в определении сущности и содержания местной автономии какинституциональной гарантии является постановление 27/1987 от 27.02.1987г165., которое содержит ряд правовых позиций, определяющих значениеданного принципа:Santiago García Aranda.

La autonomía local en la doctrina y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. С.240.164Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio // Boletín Oficial del Estado. 1981. № 193.165Sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27 de febrero // Boletín Oficial del Estado.

1987. № 71.163100—местнаяавтономияхарактеризуетсятерриториальнымраспределением власти государства в широком смысле этого слова, и ееследует понимать, как право местных сообществ на участие, черезсобственные органы, в решении вопросов, которые их затрагивают;— власть, которой обладают органы местного самоуправления, влюбом случае является властью ограниченной, которая не может бытьпротивопоставлена принципу единства государства;— содержание автономии определяется законодателем, включаясферы, в которых органы местного самоуправления могут осуществлять своиполномочия, порядок взаимодействия с другими органами публичной власти,систему контроля;— наделяя местные территориальные образования полномочиями,законодатель должен ограничивать их осуществление не более, чем этопозволяет Конституция Испании, гарантирующая местную автономию;— местные образования, реализуя свое право на автономию, действуютне только как независимые территориальные образования, но как составныечасти единого государства;— государство должно установить формы взаимодействия органовместного самоуправления с государственными и региональными органамипубличной власти для обеспечения согласованного решения вопросов,имеющих публичное значение;— автономия органов местного самоуправления совместима сналичием контроля за законностью их действий при осуществлении имисвоих полномочий, осуществляемого в случаях и в порядке, установленномзаконодательством, контроль не может быть неограниченным, ставящиморганы местного самоуправления в подчинение или иерархическуюзависимость от государственных или региональных органов публичнойвласти, он может быть конкретным, относящимся, как правило, к ситуациям,когда органы местного самоуправления осуществляют полномочия в той101сфере, в которой у государственных или региональных органов имеетсясобственный конкретный интерес.Сущностное содержание автономии как институциональной гарантиираскрывается также в постановлении 170/1989 от 19.10.1989, в которомКонституционный суд Испании указал, что «институциональная гарантияпредполагает право местных сообществ принимать участие посредствомсвоих органов в управлении столькими делами, сколько на них возлагается.Для осуществления такого участия представительные органы местныхсообществ должны иметь полномочия, без которых невозможна никакаяавтономная деятельность.

За пределами минимального содержания, котороеобеспечивается институциональной гарантией, местная автономия являетсянекой юридической концепцией, правовое содержание которой может бытьразличным; но такое содержание будет иметь юридическую силу толькотогда, когда оно соответствует институциональной гарантии. В этой связи,говоря о конституционности нормативных правовых актов, следует преждевсегоустановить,соблюденализаконодателеминституциональнаягарантия»166.В постановлении 109/1998 от 21.05.1998 г. Конституционный судИспании несколько обобщил подход к определению институциональнойгарантии,сформированнойКонституционнымсудомИспанииранее.Конституционный суд Испании отметил, что институциональная гарантия непредусматривает конкретное содержание компетенции органов местногосамоуправления, однако гарантирует реальное существование органовместного самоуправления, а не их существование исключительно набумаге»167.Один из наиболее авторитетных ученых Испании в области местногосамоуправления, профессор Мадридского университета имени Карла IIIЛусиано Альфонсо, характеризуя автономию как институциональную166167Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989 de 19 de octubre // Boletín Oficial del Estado.

1989. № 267Sentencia del Tribunal Constitutional 109/1998, de 21 de mayo // Boletín Oficial del Estado. 1998. № 146.102гарантию, также отмечает, что в тексте Конституции Испании мы не найдемдетализированной конструкции местного режима, и по конституционномурешению именно законодатель должен конкретизировать этот режим. Такимобразом, институциональная гарантия не может определить, каковы будутместные интересы и местные полномочия. Это может определить лишьзаконодатель168.Следует отметить также позицию Лусиано Альфонсо и профессораМадридскогоуниверситетаКомплутенсеСантьягоМачадо,которыеотмечают своего рода «тройной эффект» автономии как институциональнойгарантии:— неконституционность любых нормативных актов и законопроектов,предполагающихтерриториальнуюорганизациюгосударствабезмуниципиев и провинций;— принятие уставов местных образований только соответствующимзаконом;— возможность упразднения или изменения какого-либо муниципия,провинции или острова в исключительных случаях и лишь в том случае,когда такое упразднение не является институциональным упразднениемобщего характера169.Скритикойпредложенногоподходакконституционномурегулированию деятельности органов местного самоуправления выступаетпрофессорМадридскогоуниверситетаКомплутенсеХавьерГарсияФернандес, который указывает на то, что доктрина институциональнойгарантии является наглядным примером того, как к конституционномупринципу местной автономии подошли с непрактичных позиций.

Даннаядоктрина рассматривает органы местного самоуправления исключительнокак административные субъекты, а не политические, а муниципальное право,соответственно, исключительно как часть административного права, в тоLuciano José Parejo Alfonso. Garantía institucional y autonomías locales // Madrid: Instituto de Estudios deAdministración Local, 1983. С. 57.169Tratado de derecho municipal (coordinado por Santiago Muñoz Machado) Madrid: Iustel., 2011. C. 45-48.168103время как, по его мнению, Конституция предполагает признание за местнымиорганами политической природы, в связи с чем муниципальное право должнорассматриваться и как подотрасль конституционного права170.Профессор Университета Валенсии Хоакин Морильо, в свою очередь, вцелом поддерживал доктрину автономии как институциональной гарантии,сформировавшуюся в Испании, однако и он указывал на ее существенныйнедостаток — на то, что она защищает местную автономию весьмаограниченно.

В этой связи Хоакин Морильо настаивал на том, чтоКонституция Испании, регулируя правовое положение органов местногосамоуправления, не ограничивается установлением институциональнойгарантии. Помимо автономии как институциональной гарантии, КонституцияИспании, по мнению Морильо, определяет также основные характеристикиорганов местного самоуправления, подчеркивает их автономный характер, ивкладывает в их правовую природу основные ценности конституционногостроя,всвязисчеморганыместногосамоуправленияявляютсявыразителями политического плюрализма и демократии171.Анализ правовых позиций Конституционного суда Испании ииспанской правовой доктрины позволяет сделать однозначный вывод:конкретноесодержаниепринципаместнойавтономииопределяетсясовместно Конституцией Испании, государственным и региональнымзаконодательством.

В тоже время местное самоуправление является формойреализацииместногосамоуправлениякакдемократическойосновыорганизации публичной власти и не может быть ограничено организационнопринципом автономности в качестве гарантии его осуществления.Кроме того, нельзя забывать и о конституционно гарантированномпринципе децентрализации публичного управления, в том числе вотношении деятельности органов местного самоуправления.

В этой связиJavier García Fernandez. Derecho constitucional y entidades locales. Sistema de fuentes y autonomía comofundamentos constitucionales básicos del derecho local // Parlamento y Constitución. Anuario. № 2002. № 6. С.205-240 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1060369.171Joaquín García Morillo. La configuración constitucional de la autonomía local // Madrid: Marcial Pons, 1998.