Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 19

Система полномочий органов местного самоуправления,основанная на местной автономии, сменилась системой, основанной нафинансовой достаточности, эффективности и бюджетной стабильности,отодвигая на второй план близость к населению, собственные интересымуниципиев,местнуюавтономиюиограничивая,такимобразом,возможность для осуществления местного самоуправления152.Помимо изменения полномочий органов местного самоуправленияЗаконом 27/2013 были измены принципы взаимоотношений местных органовс государственными и региональными органами власти, установлен принципкоординации, возложенной на автономные сообщества и направленныйпрежде всего на обеспечение исполнения требований законодательства обюджетной стабильности и финансовом развитии (статья 10).

Была введенановая статья 24.1, регулирующая ряд вопросов создания меньших чемOrtzi de la Quintana Ibáñez. Las Competencias Municipales tras la modificación del régimen local operada conla aprobación de la Ley 27/2013. Especial referencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco y Comunidad Foralde Navarra // Boletín de la Academia Vasca de Derecho. 2014. № 13 (26). С. 275-326.15294муниципий местных образований для деконцентрированного управления наопределенных территориях.ПоложенияЗакона27/2013неоднократнобылипредметомрассмотрения Конституционного суда Испании. Однако в подавляющембольшинствеслучаевКонституционныйсудИспанииотказывалвудовлетворении требований о признании отдельных положений Закона27/2013 несоответствующими Конституции Испании153.Отдельные положения Закона 27/2013 все же были признанынесоответствующими Конституции Испании.

Так, постановлением 41/2016 от03.03.2016 г.154 Конституционный суд Испании признал неконституционнойстатью 57.1 Закона 7/1985, введенную Законом 27/2013, которая обязывалаавтономные сообщества при делегировании полномочий или подписаниисоглашений с местными органами власти, предусматривающих финансовыеобязательства автономных сообществ, включать в такие соглашенияположенияобобеспеченииисполнениясогласованные с государственнымифинансовыхобязательств,органами.

КонституционныйсудИспании указал на то, что такое положение нарушает автономиюавтономныхсообществ,посколькутакиеправоотношениямогутрегулироваться только органическими законами, тем самым суд защитилавтономию региональную, а не местную.Постановлением Конституционного суда Испании111/2016155, былапризнана несоответствующей Конституции Испании часть 2 статьи 26 Закона7/1985 в редакции Закона 27/2013, которая устанавливала, что в муниципиях,население которых не превышает 20 000 человек156, провинциальные советыСм.

Постановления Конституционного суда Испании: 168/2016 от 06.10.2016 // Boletín Oficial del Estado.2016. № 276; 180/2016 от 20.10.2016 // Boletín Oficial del Estado. 2016. № 285; 44/2017 от 27.04.2017 // BoletínOficial del Estado. 2017. № 126; 45/2017 от 27.04.2017 // Boletín Oficial del Estado. 2017. № 126; 93/2017 от06.07.2017 // Boletín Oficial del Estado. 2017. № 191; 101/2017 от 20.07.2017 // Boletín Oficial del Estado. 2017.№ 191.154Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, de 3 de marzo // Boletín Oficial del Estado.

2016. № 85.155Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2016, de 3 de marzo // Boletín Oficial del Estado. 2016. № 170.156Следует отметить, что таких муниципиев в Испании, по данным Национального института статистики,подавляющеебольшинство—более95процентов//http://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm?c=Estadistica_P&cid=125473471099015395или иные аналогичные им органы осуществляют координацию по вопросамоказания муниципиям определенных услуг, таких как освещение, сбор иобработка отходов, обеспечение жителей питьевой водой и ряда других, атакжеустанавливалаобязанностьпровинциальныхоргановвластипредставлять на утверждение Министерства финансов и публичногоуправления предложения о порядке осуществления такой координации.Данное положение части 2 статьи 26 были признано неконституционным,при этом суд указал что данное положение нарушает региональнуюавтономию.Постановлением11.05.2017г.157КонституционногопризнаносуданесоответствующимИспании54/2017КонституцииотИспанииположение закона 27/2013 в части определения численности муниципальныхслужащих в зависимости от количества жителей в муниципиях.Подобная интерпретация положений Закона 27/2013 Конституционнымсудом Испании, равнокак исам Закон 27/2013,спровоцировалаопределенную обеспокоенность со стороны ученых Испании.

Антонио Хил,профессор Автономного университета Мадрида, анализируя исследованныесудебныеактыКонституционногосудаИспании,высказываетобеспокоенность за развитие принципа местной автономии в будущем. Приэтом Антонио Хил отметил, что не Конституционный суд должен определятьбудущее местной автономии, а законодатель, указывая на необходимостьконституционной реформы с целью закрепления в Конституции Испанииболее четких положений относительно правового положения органовместного самоуправления для того, чтобы впредь не допускать стольсущественногоограниченияместнойавтономиинезависимоотэкономической или политической конъюнктуры158.Рикардо Ретортильо из Университета Барселоны считает, что реформа2013 года подтвердила модель рецентрализации и ограничения местнойSentencia del Tribunal Constitucional 54/2017, de 11 de mayo // Boletín Oficial del Estado.

2017. № 142.Antonio Arroyo Gil. Otra vuelta de tuerca a la autonomía local. Breve commentario a las SSTC 41/2016, de 3 demarzo, y 111/2016, de 9 de junio // Teoría y realidad constitucional. 2016. № 38. С. 701-716.15715896автономии, что подтверждает, по мнению Ретортильо, потребность реальнойструктурной реформы, направленной на усиление роли органов местногосамоуправления159.Характеризуя третий этап развития децентрализованного публичногоуправления на местном уровне и реформу 2013 года, следует отметитьочевидную смену приоритетов в правовом регулировании деятельностиорганов местного самоуправления. Если первый и тем более второй этапыразвития децентрализованного публичного управления характеризуютсястремлением государства законодательно обеспечить максимальное развитиедецентрализации публичного управления и приоритетом развития местнойавтономии, то характерной чертой третьего этапа являются обеспечениебюджетной стабильности и финансовая устойчивости.Анализ характеристики нормативных актов, позволяющих рассмотретьособенности правовых основ местного самоуправления и становлениядецентрализованногопубличногоуправленияв Испаниина разныхвременных этапах, свидетельствует об отсутствии четкой последовательнойпреемственности в правовом регулировании.

Проводимая государственнымзаконодателемправоваяполитикавустановленииправовыхосноворганизации публичного управления является довольно конъюнктурной и вомногом зависит от политической или экономической ситуации в стране.Иесливрамкахпервогоивторогоэтаповразвитиядецентрализованного публичного управления такая конъюнктурность былане столь очевидна, в том числе потому, что государственное регулированиедеятельности органов местного самоуправления если не полностью, то точновбольшинствесвоемоправдывалоожиданиякаксамихместныхобразований, так и в целом представителей испанской правовой доктрины, тоговоря о третьем этапе, мы абсолютно точно видим обратную ситуацию.

И вэтой связи третий этап очевидно продемонстрировал недостатки весьмаRicardo Gracia Retortillo. Racionalización y sostenibilidad de la administración local en Españauna reformafrustrada. Las competencias provinciales como paradigma // Istituzioni del Federalismo. Rivista di studi giuridici epolitici. 2016. № 4. С. 941-973.15997поверхностногорегулированияправовогостатусаоргановместногосамоуправления положениями Конституции Испании.Прогнозируя дальнейшие тенденции развития публичной власти наоснове принципов централизации и децентрализации, следует исходить изярко выраженного запроса на наличие децентрализованного публичногоуправления со стороны местных территориальных образований. В этой связипредставляется нецелесообразным дальнейшее усиление централизациивласти;гармоничноесочетаниеивосстановлениеправовыхосновдецентрализации публичного управления, обеспечение демократическихоснов местного самоуправления должны стать основным вектором егореформирования в Испании.2.2.

Содержание принципа местной автономии в контекстесоотношения централизации и децентрализацииВзаимодействие органов местного самоуправления с центральными ирегиональными органами публичной власти, как правило, основывается наопределенных принципах, более конкретное содержание и основныехарактеристики которых раскрываются с развитием правоприменительнойпрактики. Не случайно именно такая форма регулирования основныхположений о местном самоуправлении, как установление ключевыхпринципов,былапримененавЕвропейскойхартииместногосамоуправления. Такой подход находит свою поддержку и в отечественнойдоктрине160.Вэтойсвязипредставляетсянеобходимымпроанализироватьсодержание принципа автономии в отношении деятельности органовместногосамоуправленияиопределитьдопустимыевозможностиограничения местной автономии.См., в частности: Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местногосамоуправления. М.: ЮНИТИ-ДАНА,.

2010. С. 59-62.16098Принцип автономии местных территориальных образований закрепленв статье 137 Конституции Испании, согласно которой организационнотерриториальная структура государства включает муниципии, провинции иавтономные сообщества. Все указанные территориальные образованияпользуютсяавтономиейприрешениивопросов,составляющихихсоответствующий интерес.

Таким образом, из статьи 137 КонституцииИспании следует, что все территориальные образования, входящие в составИспании, обладают автономией.Следует отметить наличие разных подходов при характеристикеавтономии. Так, Франсиско Кабальеро указывает на то, что под автономиеймуниципиев понимается определенный результат, а именно власть, которойобладают муниципии в рамках, установленных законом. Уровень власти,которой обладают муниципии, можно определить исходя из совместноготолкованиянормКонституцииИспании,уставовавтономии,государственных и региональных законов, международных нормативныхправовых актов (в первую очередь — Европейской хартии местногосамоуправления)161.КонституциянормативныхИспанииправовыхзанимаетактов,ключевоеопределяющихположениесодержаниесредиместнойавтономии, являясь актом, обладающим высшей юридической силой.Конституционное регулирование местной автономии квалифицируется какинституциональная гарантия в подходах испанской правовой доктрины иправовых позициях Конституционного суда Испании.

В настоящее времяданная терминология используется и в нормативных правовых актах162.Как отмечает Сантьяго Гарсия Аранда, институциональная гарантия —этосредствозащиты,происходящееизнемецкогоправаиинкорпорированное испанской доктриной административного права иFrancisco Valasco Caballero. Autonomía municipal. II Congreso de la Asociación Española de Profesores deDerechoAdministrativo[Электронныйресурс].Режимдоступа:https://grupos.unican.es/ada/2007%20AEPDA/Autonomia%20Local_Velasco.pdf.162В частности, в статье 151 Устава автономии Каталонии.16199довольно быстро принятое и примененное Конституционным судомИспании, который в своем постановлении 32/1981 от 28.07.1981 г.использовал данный инструмент для защиты местной автономии163.На значение правовых позиций Конституционного Суда Испании вопределениисущностиисодержанияпринципаавтономиикакинституциональной гарантии обращает внимание Сантьяго Гарсия Аранда,отмечая,чтоКонституциейюридическо-политическийИспании,обеспечиваетпорядок,установленныйсуществованиеопределенныхинститутов, которые Конституция считает неотъемлемыми компонентами исохранениекоторыхпризнаетсянеобходимымдляобеспеченияконституционных принципов.

Данные институты являются обязательнымэлементом конституционного строя, которые должны защищаться испанскимзаконодательством.институтов,чьеОднакоправовоевотличиеположениеотвысшихгосударственныхрегулируетсянепосредственноКонституцией Испании, в случае с местными институтами их правовоеположение регулируется обычным законодательством, для которого в этомслучае не существует иных ограничений, кроме основных принципов,установленных Конституцией Испании.