Диссертация (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 11

Васильева о том, что законодательное регулирование местногосамоуправленияпредполагаетопределенноесоотношениеобъемовфедерального и регионального участия в этом процессе72, и А.Н. Романова, всоответствии с которой «законодательство о местном самоуправлениидолжно иметь межотраслевой характер, объединять акты разных отраслейфедерального и регионального законодательства»73.Примечательна также позиция Т.М.

Бялкиной, согласно которойрегиональное законодательство должно соответствовать, наряду с прочим,«объективным закономерностям местного самоуправления как социальногоинститута, его сущности...»74.Весьма актуальной в данном контексте представляется точка зренияпрофессора Б.Н. Топорнина о том, что «совсем не вмешиваться в вопросыправового регулирования местного управления могут себе позволить лишьцентральные власти достаточно благополучных федераций с высокимуровнемразвитиясложившимсявэкономики,обществеразвитойполитическойконсенсусомкультуройотносительноиосновныхдемократических ценностей, включая неотъемлемое право населения наместное самоуправление»75.Представляется, что и в России и в Испании является наиболееоптимальной система правового регулирования, при которой центральнаягосударственная власть определяет общие принципы организации идеятельности органов местного самоуправления, а органы власти субъектовВасильев В.И.

О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журналроссийского права. 2016. № 3. С. 5-18.73Цит. по: Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления вРоссийской Федерации // диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.Екатеринбург, 2002. С. 72.74Цит. по: Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика,проблемы развития / диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Воронеж,1995.75Федерализм: теория, институты, отношения: сравнительно-правовое исследование / отв. ред. ТопорнинБ.Н. М.: Юристъ, 2001. С. 127.7251федерации (в России) и автономных сообществ (в Испании) развивают идополняют законодательство центральной власти.Такой подход получил поддержку Конституционного суда Испании. Впостановлении Конституционного суда Испании 214/1989 от 21.12.1989 суд,говоряотакомпонятии,какконституционнаягарантияместногосамоуправления, указал, что такая гарантия носит общий характер и в этойсвязи государство должно установить общие принципы и критерии повопросам организации органов публичной власти и их компетенции, в томчисле в отношении органов местного самоуправления, суд также отметилнецелесообразность такого подхода, когда каждое автономное сообществоустанавливает свои принципы организации местного самоуправления76.Таким образом Конституционный суд Испании разрешил проблемураспределенияполномочиймеждугосударствомиавтономнымисообществами в сфере правового регулирования местного самоуправления.Переходя к анализу нормативных правовых актов, регулирующихвопросы правового положения органов местного самоуправления и основыих взаимодействия с государственными и региональными органами власти,отметим, что основным нормативным правовым актом в данной сфереявляется Закон 7/1985 от 02.04.1985 «О регулировании основ местногорежима»77.Данный закон устанавливает основы территориальной организацииместного самоуправления, структуру и правовое положение органовместного самоуправления, их компетенцию, принципы взаимодействияорганов местного самоуправления с государственными и региональнымиорганами публичной власти, формы такого взаимодействия и ряд другихвопросов организации и функционирования местного самоуправления вИспании.7677Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre // Boletín Oficial del Estado.

1990. № 10.Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local // Boletín Oficial del Estado. 1985. № 80.52Относительно территориальной организации местного самоуправленияЗакон 7/1985 в статье 3 устанавливает, что местными территориальнымиобразованиями являются муниципии, провинции, а также острова вБалеарском и Канарском архипелагах. Кроме того, качествами, присущимиместным территориальным образованиям, обладают комарки и иныеобразования,объединяющиенесколькомуниципиев,образованныеавтономными сообществами в соответствии с законом и своими уставами, атакже городские округа и ассоциации муниципий78.Таким образом, нормы Закона 7/1985 конкретизируют положенияКонституции Испании, устанавливая двухуровневую систему местныхтерриториальныхобразований.Приэтомосновнымипервичнымиобразованиями являются муниципии, которые в соответствии с Законом7/1985 являются непосредственным источником участия населения врешении публичных вопросов, осуществляющие, обладая автономией,решение вопросов в интересах местного населения.Остальные местные образования, за исключением образований,входящих в состав двух автономных сообществ — Балеарских и Канарскихостровов(являющихсяособымвидомместныхтерриториальныхобразований), представляют второй уровень местных территориальныхобразований, которые тем или иным образом объединяют несколькомуниципиев79.Положениями Закона 7/1985 допускается также учреждение меньших,чем муниципий, местных территориальных образований.

Порядок созданияподобныхобразованийрегулируетсязаконодательствомавтономныхЗдесь и далее в настоящей работе термин «Comarca» переводится как «Комарка», термин «Áreametropolitana» переводится как «Городской округ», термин «Mancomunidad de Municipios» переводится как«Ассоциация муниципиев».79Среди указанных образований обязательными являются только провинции. Границы провинций былиустановлены соответствующими органическими законами, их изменение также может быть осуществленолишь посредством органического закона.

Комарки, городские округа и ассоциации муниципиев, а такжеиные объединения муниципиев, допускаемые законом, являются факультативными местнымитерриториальными образованиями и создаются, как правило, либо с определенной целью, либо поопределенной причине (экономической, исторической, социальной и т.д.).7853сообществ, тогда как некоторые основы их создания и функционированиянепосредственно определены в Законе 7/1985.Так, в статье 24.1 установлено, что инициатива создания местныхтерриториальных образований, меньших, чем муниципий, может исходить отнаселения или муниципального совета, в случае, если инициатива исходит отнаселения, учет мнения муниципального совета является обязательнымтребованием.В данной статье установлено важное условие, при котором такиетерриториальные образования могут быть учреждены – управление вновьсозданными образованиями должно быть более эффективным с бюджетной ифинансовой точки зрения, как того требует Органический Закон 2/2012 от27.04.2014 «О бюджетной стабильности и финансовом развитии»80.Муниципии также вправе на основании положений статьи 24 Закона7/1985 прибегнуть к еще одному механизму, упрощающему управление вотдельных населенных пунктах, входящих в состав муниципия, – к созданиюв данных населенных пунктах органов управления, следуя, тем самым,принципу деконцентрации управления.

Муниципальные советы могутпередать этим органам отдельные полномочия, обеспечивая при этомсоблюдение принципа единства управления на территории муниципия.Следует отметить установленный Законом 7/1985 двухуровневыйпорядокзаконодательногорегулированиявсферетерриториальнойорганизации местного самоуправления. Согласно статье 13 Закона 7/1985,учреждение или упразднение муниципиев, а также изменение их границ,осуществляетсязаконодательствомавтономныхсообществ.Этодаетвозможность региональным законодателям развивать правовые основыместного самоуправления и учитывать традиции и специфику егоосуществления в автономных сообществах.

В ряде автономных сообществположения о территориальной организация местного самоуправления,Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera // Boletín Oficialdel Estado. 2012. № 103.8054установленные государственным законодательством, развиваются в ихобщих законах о местном самоуправлении.Такой способ правового регулирования сформировался в автономномсообществе Кастилия и Леон, где принят Закон 1/1998 от 04.06.1998 «Оместном режиме в Кастилии и Леоне»81. Раздел второй данного законапосвящен созданию, упразднению муниципиев и изменению их границ.

Вбольшей степени Закон 1/1998 регулирует порядок и условия для создания,упразднения и изменения границ муниципиев. Седьмой раздел Закона 1/1998регулирует вопросы создания и организации деятельности меньших, чеммуниципий, территориальных образований.В автономном сообществе Валенсия также принят Закон «О местномрежиме в Валенсии»82. Одной из особенностей данного закона являетсяустановление возможности функционирования муниципиев в рамках особогорежима — режима совместного управления — для муниципиев, населениекоторых не превышает 500 человек или, в определенных случаях, когдаимеется тенденция к сокращению населения, 1000 человек. Такой режимпредусматривает, что управление в подобных небольших муниципиях можетосуществляться совместно с другими муниципиями.Следует отметить, что одной из основных проблем местногосамоуправления в Испании является проблема управления муниципиями снебольшим населением.