Автореферат (Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами власти в Испании), страница 4

В этой связи обращает на себявнимание то обстоятельство, что в тексте Конституции Испании не раскрытосодержание принципа автономии в отношении деятельности органов местногосамоуправления, а также не содержится указаний на основания и пределы ееограничения государственным и региональным законодательством. С учетомзначения Конституции Испании в создании основ становления и развития местногосамоуправления, конституционное регулирование правового положения местногосамоуправления представляется недостаточным.В третьем параграфе первой главы «Разграничение полномочий поправовому регулированию деятельности органов местного самоуправлениямежду государством и автономными сообществами» освещен подходиспанского законодательства к решению вопроса о разграничении полномочий поправовому регулированию деятельности органов местного самоуправления междугосударством и регионами.

Непосредственно после принятия КонституцииИспании 1978 года органы управления автономных сообществ настаивали нанеобходимости передачи таких полномочий в полном объеме на региональныйуровень. После разъяснений, данных Конституционным судом Испании, былокончательно закреплен действующий в настоящее время субсидиарный порядокопределения нормативных основ деятельности органов местного самоуправлениязаконодательством Испании и автономных сообществ.

Автономные сообществасоздают правовые механизмы реализации законодательства Испании о местномсамоуправлении в пределах, установленных Законом 7/1985 от 02.04.1985 «Орегулировании основ местного режима». При этом, учитывая национальные,исторические, территориальные, экономические и культурные особенностирегионов, некоторым автономным сообществам предоставлены дополнительныеполномочия по осуществлению правового регулирования деятельности органовместного самоуправления, что закреплено в их Уставах и законодательных актахавтономных сообществ. Возможность установления особенностей организацииместного самоуправления для отдельных территорий предусмотрена Конституцией13Испании, это является подтверждением компромиссного характера основногозакона, в котором учтены интересы всех политических групп и национальных иисторических территорий Испании. Конституция Испании устанавливает довольногибкую систему местного самоуправления, позволяющую, по мере необходимости,расширять полномочия автономных сообществ по правовому регулированиюдеятельности органов местного самоуправления.

Это способствует достижениюодной из основных целей Конституции Испании - сохранению территориальнойцелостности государства.Во второй главе «Централизация и децентрализация в их взаимосвязи сдеятельностью органов местного самоуправления», состоящей из трехпараграфов,взаимодействиеоргановместногосамоуправлениясгосударственными и региональными органами власти в Испании рассматриваетсясквозь соотношение понятий централизация и децентрализация.Впервомпараграфевторойглавы«Этапыразвитиядецентрализованного публичного управления применительно к деятельностиорганов местного самоуправления» автором на основе анализа нормативныхправовых актов и испанской правовой доктрины разработаны критериипериодизации и раскрыты сущностные характеристики этапов развитиядецентрализованного публичного управления применительно к деятельностиорганов местного самоуправления в Испании после принятия Конституции 1978года.Первый этап характеризуется тем, что его начало связано с принятиемКонституции Испании 1978, повлекшим, в свою очередь, принятие основныхнормативных правовых актов, конкретизирующих и создающих механизмыреализации конституционных норм, направленных на развитие децентрализациипубличного управления.

Отмечается, что на данном этапе децентрализация активноразвивалась на региональном уровне, тогда как на местном уровне данный процесспроходил значительно медленнее.Второй этап отличается тем, что в 1999 году государством былаинициирована реформа, так называемая «местный пакт», которая была направленана децентрализацию управления на местном уровне и предусматривала передачузначительного числа полномочий местным органам власти, повышение их роли истатуса в системе органов публичной власти.

В результате внесенных взаконодательство изменений органы местного самоуправления были такженаделены правом обращения в Конституционный суд Испании с заявлением опризнании нормативных правовых актов нарушающими местную автономию.Данное нововведение было направлено на повышение гарантий защиты местнойавтономии. Однако, при всех достоинствах указанной процедуры, анализправоприменительной практики показал, что Органический закон 2/1979 от03.10.1979 «О Конституционном суде» не позволяет органам местногосамоуправления в полной мере защитить свои права в рамках конституционногосудопроизводства.

Органический закон «О Конституционном суде» содержит рядтребований, которые должны быть соблюдены органами местного самоуправлениядля того, чтобы их обращение было принято к рассмотрению. По мнению автора,такие требования являются чрезмерными. Большинство обращений органовместного самоуправления не рассматриваются Конституционным судом Испанииввиду их несоответствия формальным требованиям. В этой связи нельзяоднозначно утверждать о достижении цели (повышение гарантий защиты местной14автономии), ради которой были внесены изменения в законодательство в частипредоставления органам местного самоуправления права на обращение вКонституционный суд Испании.Третьим этапом развития децентрализованного публичного управленияявляется реформа 2013 года, в рамках которой произошло изменение приоритетовв правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления.Данный этап характеризуется тем, что если до реформы 2013 года во главу угластавились принцип местной автономии и закрепленный в Европейской хартииместного самоуправления принцип субсидиарности, что способствовало развитиюдецентрализации на местном уровне, то реформа 2013 года в качестве приоритетазакрепила принцип бюджетной стабильности и финансовой устойчивости.

Этоповлекло за собой сокращение сфер, в которых органы местного самоуправленияобладали обязательными полномочиями, а также ограничение возможностейорганов местного самоуправления для осуществления полномочий в соответствиис принципом ultra vires (за пределами полномочий). Реформа 2013 года отчастиспособствовала усилению централизации публичного управления на местномуровне.Во втором параграфе второй главы «Содержание принципа местнойавтономии в контексте соотношения централизации и децентрализации»исследуется содержание принципа автономии по отношению к деятельностиорганов местного самоуправления в Испании.

Органы местного самоуправленияобладают автономией при решении вопросов, составляющих их соответствующийинтерес, в силу статьи 137 Конституции Испании. При этом непосредственно втексте Конституции Испании содержание принципа местной автономиипрактически не определено, в связи с чем Конституционный суд Испании указал нато, что конкретное содержание автономии определяется законодателем, включаясферы, в которых органы местного самоуправления могут осуществлять своиполномочия, порядок взаимодействия с другими органами публичной власти,систему контроля.Конституционное регулирование местной автономии квалифицируется какинституциональная гарантия в подходах испанской правовой доктрины и правовыхпозициях Конституционного суда Испании.

В частности, административнотерриториальное устройство государства в любом случае должно предусматриватьсуществование провинций и муниципиев как местных территориальныхобразований,обладающихавтономией.Приэтомотмечается,чтоинституциональная гарантия не предусматривает конкретное содержаниекомпетенции органов местного самоуправления, однако гарантирует реальноесуществование органов местного самоуправления, а не их фиктивноесуществование исключительно на бумаге.Нарушение институциональнойгарантии органов местного самоуправления является основанием для признаниянормативных правовых актов неконституционными.В результате анализа испанского законодательства и правоприменительнойпрактики автор приходит к выводу, что конституционное регулирование вопроса осодержании принципа местной автономии не ограничивается исключительноинституциональной гарантией для органов местного самоуправления.Обосновывается точка зрения, в соответствии с которой вне рамокинституциональной гарантии содержание местной автономии также не может бытьограничено государственным или региональным законодателем произвольно.15Существуют определенные условия, при которых принцип местной автономииможет быть ограничен.

Если рассматривать местную автономию как очевидныйэлемент децентрализации публичного управления, то критерии, ограничивающиеместную автономию, являются, несомненно, элементами централизациипубличногоуправления. Соответственно, в рамкахпоиска балансацентрализованных и децентрализованных элементов в системе публичногоуправления законодатель может расширять или сокращать содержание местнойавтономии.

При этом в силу того, что принцип местной автономии закрепленКонституцией Испании, которая гарантирует его защиту, очевидно, что основанияограничения данного принципа также должны быть закреплены в КонституцииИспании. Такие основания рассмотрены в рамках данного параграфа.Законодательная практика свидетельствует о том, что Конституция Испаниипозволяет законодателю как существенно расширить содержание принципаместной автономии, так и значительно сократить его содержание, чтоподтверждает позицию автора о том, что конституционные гарантии принципаместной автономии не представляются достаточными или, по крайней мере,соответствующими ожиданиям как самих местных образований, так и большинствапредставителей испанской правовой доктрины.Третий параграф второй главы «Компетенция органов местногосамоуправления в контексте реформы 2013 года» посвящен исследованиювопроса о компетенции органов местного самоуправления в Испании, преждевсего, органов власти муниципиев, поскольку именно они являются основнымносителем характерных местным органам власти полномочий, а органы властипровинций призваны в большей степени обеспечить оказание муниципиями услугнепосредственно населению.В рамках параграфа предложена классификация полномочий органовместного самоуправления и выделение собственных, делегированных инесобственных полномочий.