Автореферат (Механизм административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в России - проблемы совершенствования на современном этапе), страница 4

Следовательно,устойчивое развитие нефтегазового комплекса требует активного внедренияинноваций, постепенного перехода к импортозамещению с несомненнымпредпочтением отечественного товаропроизводителя. Доказано, что проблематикаадминистративно-правого регулирования нефтегазового комплекса включает всевышеназванные стадии экономического цикла углеводородного сырья.Во втором параграфе «Эволюция правового регулирования нефтегазовогокомплекса (отрасли) в России» рассмотрена специфика правового иорганизационного регулирования нефтегазовой отрасли в предшествующиеисторические периоды.Отмечено, что начальным периодом формирования законодательной практикирегулирования отношений в рамках нефтегазовой деятельности характеризовалсяпринятием таких законодательных актов как Берг-привилегия (1719 г.) и Бергрегламент (1739 г.).

Выделены принципиальные изменения правовой основынедропользования, утвержденные в 1782 г. Манифестом Екатерины II «Ораспространении права собственности владельцев на все произведения земли наповерхности и в недрах ее содержащихся».Конкретизировано, что основой содержания, принятого в 1832 г. «ГорногоУстава» стал проект «Горного положения» 1806 г., а также ряда другихзаконодательных актов: указов, распоряжений и инструкций, изданных в первойтрети XIX в., закрепивших принцип единства земли и недр. Национализация всехприродных ресурсов, провозглашенная Декретом II съезда Советов «О земле»отменила действие «Горного Устава» Российской Империи.

Декрет СНК РСФСР «Онедрах земли», принятый 30.06.1920 г., получил свое нормативно-правовоепродолжение в «Положении о недрах земли и разработке их» (7.07.1923 г.).Основными вопросами, отраженными в содержании Положения стали поиск,разведка, отводы участков недр и поверхности, взаимоотношения междуотводопользователями, пользователями поверхности земли и пользователямисмежных отводов, оплата пользования недрами.

В разделах «Горном Законе» РСФСР(15.10.1928 г), касающихся вопросов разработки месторождений природныхископаемых, нефтяные месторождения не выступали как самостоятельный предметурегулирования. Такая же тенденция отмечена и в так называемых «горныхзаконах», изданных в последующий период. Так в принятых в 1976 г. «Основахзаконодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» правовые нормы,относящиеся к нефте – и газодобыче как отдельной промышленной отрасли тожеотсутствовали.Представлена характеристика эволюции правового обеспечения развитиянефтегазового комплекса в годы советской и постсоветской истории ипроанализировано развитие государственной политики в исследуемой сфере.Отмечено, что развитие законодательства в рамках совершенствованияправового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе в настоящее времязатрагивает широкий спектр требующих решения вопросов, важнейшими из которых13в аспекте проблем административно-правового регулирования, являются усилениегосударственного контроля за рациональным использованием нефтегазовыхресурсов и их охраной и совершенствование взаимодействия федеральной власти,субъектов и органов местного самоуправления.В третьем параграфе «Понятие и сущность механизма административноправового регулирования нефтегазового комплекса» в соответствии сдействующим законодательством,Доказано, что одной из наиболее значимых особенностей механизмаадминистративно-правового регулирования нефтегазового комплекса является егонеразрывная связь с государством, в силу того, что он реализуется посредствомисходящих от государства общеобязательных норм права; базируется навозможности использования принудительной силы государства; характеризуетсядостаточно конкретными пределами воздействия на общественные отношения внефтегазовом комплексе; является вектором, направленным на упорядочивание,структуризацию исследуемых отношений, равно как и на формирование новыхобщественных отношений, связанных с интересами личности, общества игосударства.Отмечено,чтомеханизмадминистративно-правовогорегулированиянефтегазового комплекса в Российской Федерации с учетом современных его реалийопределен и исследован недостаточно, что обусловливает необходимость егоконкретизации в настоящем исследовании с учетом предусмотренной действующимзаконодательством совокупности целей, принципов, методов, отражающихнакопленный позитивный опыт реализации системы правовых средств дляобеспечения оптимального функционирования нефтегазового комплекса, а такжеадминистративно-правовых норм, регулирующих отношения в исследуемой сфере.В силу того, что общественные отношения в нефтегазовой сфере носяткомплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса,начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой,транспортировкой и доведением до конечного потребителя.

Именно даннаяспецифика обусловила расширенное понимание содержания и структуры механизмаадминистративно-правовогорегулированиявнефтегазовомкомплексе,определенного автором в широком смысле. Исследуемый механизм охватываетвзятые в единстве и взаимодействии правовые средства, которые участвуют вправовомрегулированииисследуемыхобщественныхотношений,чтообусловливает, в свою очередь, необходимость более детальной его структуризации.Обосновано, что в рамках исследования механизма административно-правовогорегулирования сложного, многосоставного нефтегазового комплекса, целесообразнорассмотреть не только базовые его элементы, но и факультативные,«необязательные», к числу которых обоснованно могут быть отнесены институтсаморегулирования в нефтегазовом строительстве и институт государственночастного партнерства, достаточно активно опосредованно воздействующие насовершенствование данного механизма и теоретически оптимально интегрируемые вего структуру, оставаясь, тем не менее, «предоставляемыми на выбор» в целяхповышения эффективности государственного управления в рассматриваемой сфере.Вторая глава «Базовые элементы механизма административно-правовогорегулирования нефтегазового комплекса» состоит из трёх параграфов.14В первом параграфе «Система правовых норм и актов правоприменения вмеханизмеадминистративно-правовогорегулированиянефтегазовогокомплекса» автор акцентирует внимание на раскрытии особенностей и структурынормативно-правовых актов, регулирующих функционирование исследуемогокомплекса.Отмечено, что законодательству, регулирующему деятельность в нефтегазовомкомплексе,присущатиповаяиерархическая(вертикальная)структура,обусловленная различием в правовой силе актов, издаваемых разныминормотворческими органами и формируемая под воздействием процессов, которыеможно назвать специализацией и унификацией.Анализ нормативно-правовой основы позволяет сделать вывод о том, чторегуляторика нефтегазового комплекса России представляет собой достаточносложное сочетание политико-правовых норм, отвечающих за ту или иную сферудеятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

В рамкахиздания локальных нормативных правовых актов административно-правовоерегулирование могут осуществлять, в том числе и независимые друг от другаорганы, корпорации и саморегулируемые организации.Аргументировано, что развитие законодательства в рамках совершенствованияправового обеспечения регулирования отношений в нефтегазовой отрасли затронетдостаточно широкий спектр требующих решения вопросов, важнейшими из которыхв аспекте проблем совершенствования механизма административно-правовогорегулирования, являются усиление государственного контроля за рациональнымиспользованием нефтегазовых ресурсов и их охраной, функционированиеквазигосударственных организаций на базе делегирования государственныхполномочий в исследуемой сфере, а также развитие института государственночастного партнерства в его многообразных формах.Выделено особое значение контрольно-надзорной деятельности Федеральнойслужбы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора)в механизме административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.Систематизированы аспекты правоприменительной практики Ростехнадзора приосуществлении в 2016 г.

федерального государственного надзора в областипромышленной безопасности, относящиеся к нефтегазовому сектору.Во втором параграфе «Особенности правового статуса органовисполнительной власти, регулирующих функционирование нефтегазовогокомплекса России» осуществлено исследование правового статуса органовисполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере нефтегазовогокомплекса России.Отмечено, что в настоящее время в Российской Федерации государственноерегулирование нефтегазового комплекса, в том числе на уровне регионов,осуществляют Министерство энергетики Российской Федерации, Министерствоприродных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба по тарифам,Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральнаяналоговая служба и другие ведомства в соответствии с действующими в странезаконодательными документами.

К вопросам государственного регулированияотносятся: управление недропользованием; управление федеральной собственностью(пакетом акций); геологический, экологический и другой контроль за безопасным15ведением работ, рациональное использование углеводородных ресурсов;лицензирование видов деятельности; проведение налоговой, кредитной и ценовойполитики; программу демонополизации и регулирования деятельности естественныхмонополий и иных вопросов.

Очевидно, что проведение государственнойэкономической политики в нефтегазовой сфере должно сопровождаться внесениемизменений в акты, регламентирующие стандарты качества конечной продукции итехнологические требования к производителям.Анализ системы органов исполнительной власти, осуществляющих управлениев сфере нефтегазового комплекса на федеральном уровне позволяет выделить,наряду с министерствами, и другие федеральные органы, призванные специальноосуществлять контрольно-надзорные полномочия в нефтегазовом комплексе:Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору,Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды ,Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная службагосударственнойрегистрации,кадастраикартографии,Федеральнаяантимонопольная служба.Аргументировано, что административно-правовой статус Федеральной службыпо экологическому, технологическому и атомному надзору находит свое отражение вспециализированных административных регламентах, выявляющих суть рядаполномочий Ростехнадзора и алгоритм их реализации.Проанализирован особый публичный статус Комиссии при ПрезидентеРоссийской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетическогокомплекса и экологической безопасности, образованной в целях координациидеятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иныхпублично-правовых образований по развитию топливно-энергетического, в томчисле и нефтегазового комплекса, обеспечению промышленной, энергетической иэкологической безопасности, рационального использования и эффективноговоспроизводстваминеральныхресурсовРоссии.Систематизированыкоординационные и аналитические полномочия данной Комиссии как специальногопубличного органа.Рассмотрен административно-правовой статус органа исполнительной властилидера по добыче нефти в России - Ханты Мансийского автономного округа.Доказано, что из важнейших направлений оптимизации механизмов взаимодействияорганов данного субъекта с федеральными органами исполнительной властиявляется координация, которая может осуществляться и на нормативном уровне - наоснове соглашений.