Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации, страница 10

В связи с зтим при принятии Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации> высказывалось мнение о том, что основу правового вг В частности, в зачечаннхх к законопроелгу «О финансовых основах местного самоуправления», подготовленных Высвгич Арбитражным Судом Российской Федерации. Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федеранни. регулирования финансовой деятельности местного самоуправления должны составлять Бюджетный и Налоговый кодексы, а Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» может и не приниматься, поскольку предметы регулирования указанных актов совпадают.

Данная точка зрения представляется не вполне обоснованной, вз поскольку, хотя местные бюджеты и являются частью единой бюджетной системы Российской Федерации (также как местные налоги - частью единой налоговой системы), тем не менее они представляют собой элементы самостоятельного института - финансовой основы местного самоуправления. Местное же самоуправление отделено от системы государственной власти в силу своей специфики, и эта специфика не может не учитываться при регулировании финансовой деятельности органов местного самоуправления, и, следовательно, не только возможно, но и предпочтительно отдельное регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Таким образом, при условии предложенного варианта развития федерального правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления, принятие Налогового и Бюджетного кодексов не должно существенно повлиять на процесс формирования и развития финансовой базы местного самоуправления, основы которого были заложены в Конституции Российской Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации также принимаются специальные нормативные акты, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Одним из немногих примеров таких актов является Закон Ставропольского края от 31 декабря 1998 года И~47-кз «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае». Данный закон определяет содержание и особенности организации местных финансов, источников формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях на территории края, основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

ы См. Итудин А.Г. К проекту закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерапии». Финансы. 1997. №3. Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. №1-2. Ст.З94 42 Данный закон подробно регламентирует принципы формирования органами местного самоуправления собственной финансовой основы.

Принятие подобных законов субъектами Российской Федерации представляется вполне целесообразным. Этому, несомненно, в немалой степени будет способствовать принятый Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку практика показывает, что субъекты Российской Федерации часто принимают законы, регулирующие деятельность местного самоуправления, лишь после принятия соответствующего федерального закона. Характеризуя далее правовую базу организации финансовой деятельности на федеральном уровне, необходимо также упомянуть нормативные акты, носящие подзаконный характер.

На федеральном уровне такими актами являются, прежде всего, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Следует отметить, что после принятия новой Конституции Российской Федерации и до вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят ряд указов Президента Российской Федерации, которые оказали определенное воздействие на сферу финансовой деятельности местного самоуправления. В их числе Указ от 09 октября 1993 года М1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению»,'в Указ от 09 октября 1993 года %1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления", Указ от 26 октября 1993 года Ма1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы",' Указ от 24 декабря 1993 года г!а2288 "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации"~ и Указ от 21 марта 1994 года М955? "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления".

в Эти указы, принятые после роспуска Верховного Совета Российской Федерации, носили временный характер. Их действие во времени Собрание актов Пр<иидента и Правительства Российской Федерации. 1993. №4! . Ст.3944 Собрание актов Презилента и Правительства Российской Фелерации. 1993.

№41. Ст.3924 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1993. №44. Ст.4188 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №52. Ст.508б Собрание актов Презилеита и Правительства Российской Федерации. 199а. №! 3. Ст.985 43 было рассчитано до принятия соответствующих федеральных законов. При этом полностью или в части они исключили из правовой сферы отдельные законы России. Отдельные положения указов, в том числе и в сфере регулирования финансовой деятельности местного самоуправления, содержат нормы, которые должны регулироваться только законом, а не указом Президента. Данный способ внесения изменений в действующее законодательство не являлся правомерным, так как указы Президента должны носить подзаконный характер и не могут противоречить законам Российской Федерации.

Но они действовали до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который ограничил законодательную основу местного самоуправления исключительно Конституцией Российской Федерации, федерапьными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации (ст.7). Федеральный законодатель предложил при этом Президенту Российской Федерации привести его правовые акты в соответствие с данным законом (ст.55). Данные указы, таким образом, необходимо учитывать, тем более, что многие их положения, касающиеся структуры органов местного самоуправления, вопросов формирования и утверждения бюджета, были применены на практике и действуют до сих пор.

После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральными органами государственной власти бып принят ряд нормативных актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления. В их числе Указ от 14 Февраля 1996 года Мо198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»,~ Указ от 7 марта 1996 года %337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»,' Указ от 14 мая 1996 года М712 «Об основных направлениях семейной политики»," Указ от 7 июня 1996 года М9819 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» и другие.

В вз ряду постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, следует назвать Постановление от 18 июня 1996 года А?07 «Об упорядочении системы оплаты жилья и Собрание законолательства Российской Фелерании. 1996. №8. Ст.740 ' Собрание законозательства Российской Фелеранни. 1996. №11. Ст.!026 Собрание законолательства Российской Фелераиии. 1996. №21. Ст.2460 Собрание законозательства Российской Фелераннн.

1996. №24. Ст.2875 коммунальных услуг», Постановление от 27 июня 1996 года Ио?58 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств», Постановление от 28 июня 1996 года 11й?62 «Об утверждении Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях комплексной экономической реформы»,~ Постановление от 2? июня 1996 года Мй?53 «О Федеральной целевой программе «Свой дом», ' Постановление от 27 июля 1996 года %901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг»вв и Во всех названных и ряде других правовых актов Президент и Правительство Российской Федерации прямо устанавливают нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления. Так, например, в упомянутом Постановлении Правительства Российской Федерации «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» указывается, что компенсации (субсидии) предоставляются гражданам органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.

При этом, как и во многих случаях законодательного регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления, не учитываются требования ст.133 Конституции Российской Федерации и п.2 ст.38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о необходимости передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для покрытия расходов, вызванных выполнением возлагаемых обязанностей. Такой подход делает невозможным самостоятельное формирование финансовой базы органами местного самоуправления.

Нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также являются составной частью системы правовых актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации подзаконными нормативными Собрание законодатедьства Российской Федераиии. 1996. №26. Ст 3 139 " Собрание законодательства Российской Федерании. 1996. №27. Ст.3285 Собрание законодательства Российской Федерации 1996, №28.

Ст.3376 ~' Собрание законодательства Российской Федерации ! 996. №27. Ст.3280 Собрание законодательства Российской Федерании. 1996. №332. Ст.3936 45 актами, регулирующими финансовую основу местного самоуправления, являются указы президентов республик в составе Российской Федерации, постановления губернаторов, глав администраций, правительств, администраций других субъектов Российской Федерации. После принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года и до формирования законодательных органов субъектов Российской Федерации, эти правовые акты были во многом определяющими в регулировании финансовых основ местного самоуправления.

Это соответствовало практике, распространенной в тот период на федеральном уровне, когда правовое регулирование по вопросам бюджета Российской Федерации, федеральных налогов и сборов, банковской внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществлялось Президентом Российской Федерации.