Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование), страница 6

Конституция и законодательные акты. М., 1991; Ардан Ф. Франция: государственная система. М.,1994; Кругоголов M.A. Президент французской Республики. Правовое положение. М., 1980.22происшествия, острые противоречия в обществе), либо со значительнымиизменениями соотношения влиятельных общественных сил, когдадействующая система нормативных правовых актов не соответствует новойобстановке. Особенность такой передачи полномочий заключается и в том, чтокак только условия, вызвавшие такую передачу, отпадают, происходитвозвращение сторон в первоначальное состояние, для чего часто не требуетсяникаких отдельных действий.

Более того, сам передача полномочий можетотрицаться обеими сторонами. С внешней стороны они будут правы, но с точкизрения права опасно выводить столь важные отношения из правового поля,судебного контроля (в частности со стороны органа конституционногонадзора).Обеспечительное содержание деятельности вспомогательных органовпри главе государства проявляется в том, что они служат для проведения вжизнь решений главы государства, с их помощью он воздействует на всегосударственные органы и общество, добиваясь поставленных целей.Вспомогательные органы при главе государства создают правовыевозможности для привлечения к работе в государственных органах близкихглаве государства в силу тех или иных обстоятельств лиц, которые обладаютего особым доверием, отсутствующим у всех иных государственных служащих,необходимым для выполнения многих поручений главы государства и, в20конечном итоге, для воплощения его полномочий в жизнь . Привлечениедоверенных лиц главы государства затруднено как действующим порядкомотбора карьерного чиновничества, так и негласным отторжениемуправленческой средой, обладающей высокой степенью внутреннейсплочённости.

При отсутствии вспомогательных органов глава государства былбы более жёстко связан волей постоянных служащих, для него были бызначительно сужены правовые возможности для принятия и проведениясамостоятельных решений, для выполнения своих обязанностей.Отличие службы во вспомогательных органах при главе государства отслужбы в иных государственных органах заключается как в том, что дляслужащих отбор и назначение на службу, её прохождение и прекращениесвязаны прежде всего с волей главы государства и нахождением его на своёмпосту, а не с прохождением через формальные процедуры и проверкой напрофессиональное соответствие занимаемой должности, так и в том, что она в^° См.

например: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994; Кругоголов М.А. Президентфранцузской Республики. Правовое положение. М., 1980; Лебедева Т.Ю. Путь к власти. Франция: Выборыпрезидента / Отв. ред. Засурский Я.Н. М., 1995.23гораздо меньшей степени, чем служба карьерного чиновничества закрепляетсяи определяется нормативным правовыми актами.Достаточно распространены случаи, когда служащий вспомогательногооргана при главе государства числится по тому ведомству, в котором онявляется профессиональным служащим, а его служба во вспомогательноморгане практически не фиксируется.

Примером может быть служба в аппаратеЕлисейского дворца во Франции. Большая часть служащих Елисейского дворцанаходится в своеобразном правовом положении, так как они по-прежнему числятсяи получают жалование в тех учреждениях, где служили ранее. Но вдействительности служапще Елисейского дворца там не работают и в то же времяофициально не направлены в какие-либо другие службы (как это допускает ирегламентирует ордонанс 1959 г. о генеральном статуте государственныхслужащих). Они направлены по воле президента их учреждениемЕлисейскому дворцу. Их стаж, право на пенсию, выслуга и т.п.

исчисляютсятак, как если бы они непрерывно работали в направившем их учреждении.Елисейский дворец выплачивает им определенную (сравнительно01небольшую по размеру) сумму как дополнение к заработной плате .Только деятельность вспомогательных органов при главе государствапредполагает, что на них влияет особенность положения главы государства всистеме государственных органов. То есть они не принадлежат ни к одной изветвей власти, если речь идёт о форме правления, при которой главагосударства не входит ни в одну из ветвей власти, и обеспечивают выполнениеглавой государства роли арбитра, координатора государственных органов.

Рольглавы государства заключается и в действительном, и в знаковом обеспеченииединства государства и страны, В решении обоих частей данной задачи рольвспомогательных органов весьма значима. Все остальные государственныеорганы имеют полномочия хотя и в очень важных, но только отдельныхобластях ответственности государства.

И только вспомогательные органы приглаве государства представляют и призваны служить государству в целом.Конечно, существуют вспомогательные органы при главе государства,полномочия которых заключаются в обеспечении части функций главыгосударства. Наиболее ярким примером такого рода органов являютсявспомогательные органы в области обороны и безопасности. Но даже в этомслучае данные органы призваны решать поставленные перед ними задачи с^' См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной властии управления в Российской Федерации.

М., 2002. С. 149-150.24точки зрения общегосударственных подходов, а не потребностей отдельныхведомств или слоев общества.В том, что касается представления воли и пожеланий населения иразличных сообществ правительство и законодательный орган также призванывыражать общегосударственныеинтересы, но по другому, чемвспомогательные органы при главе государства. Правительство представляетсобой орган государственной власти, в котором в соответствии сдействующими правилами (правовыми нормами) происходит столкновение исогласование интересов различных ведомств - органов исполнительной властиотраслевого управления.

Руководители ведомств, входя в состав правительства,прежде всего стремятся отстоять интересы своего ведомства, показатьзначимость его деятельности для страны в целом. Законодательный орган - этозаконодательно закреплённая площадка для столкновения и согласованияинтересов различных групп в обществе (политических, территориальных,имущественных, профессиональных, образовательных и т.д. - в зависимости отпорядка формирования законодательного органа).

Его члены, чьё избрание ипереизбрание связано с волеизъявлением избирателей оказываются вынужденыруководствоваться прежде всего их пожеланиями, а не потребностями всегообщества.Наиболее ярко все черты вспомогательных органов проявляются вслучае их существования при всенародно избранном главе государства,получившем свою должность непосредственно от народа. Такой главагосударства призван представлять именно страну в целом. Соответственно,создаваемые при таком главе государства вспомогательные органы призваныобеспечивать полномочия именно знакового и содержательного гарантаединства государства (последнее присуще в большей степени главе государствапри президентской и полупрезидентской системах правления).

То естьизначально вспомогательные органы при главе государства создаются идействуют для обеспечения целей развития государства и общества в целом, ане какой-то части общества или государственного ведомства. Припарламентарной форме правления глава государства занимает другоеположение и не обладает столь же значительными полномочиями как придругих формах правления. Поэтому вспомогательные органы при таком главегосударства созданы и действуют иным образом - они в большей степенизаняты личным обеспечением главы государства и в меньшей - участвуют вгосударственном управлении.25в состав вспомогательных органов при главе государства могут входитьпредставители различных ведомств, происходить столкновение их точек зренияи потребностей.

Но это не составляет основное содержание их деятельности, апредставляет дополнительное направление работы, связанное с проведениемединой общегосударственной политики. То есть объединение представителейотдельных ведомств позволяет вспомогательным органам успешнее решатьставяш;иеся перед ними главой государства задачи.В значительной степени влияние органов при главе государства связанос их значением как посредника между главой государства и внешней средой.

Вданном случае их предназначение заключается в следуюш^ем:1) в точном и полном сообщении главе государства обо всех внешнихсигналах, имеющих значение для принятия им решений попредметам своей компетенции;2) в доведении сведений и сигналов от главы государства дополучателей (народа, отдельных частей гражданского общества,государственныхорганов,иностранныхгосударствимеждународных сообществ).Владение и управление вспомогательными органами огромнымобъёмом сведений позволяет им оказывать воздействие в требуемом имнаправлении на правовые, управленческие, хозяйственные и иные общественнозначимые явления. В передаче и получении данных от вспомогательныхорганов при главе государства заинтересованы влиятельные участникиотношений, воздействовать на которые их уполномочил глава государства.Свыполнениемвспомогательнымиорганамиобязанностейинформационного посредника связаны возможные злоупотребления этимисвоими полномочиями, и, следовательно, серьёзная опасность для главыгосударства, самого государства и общества.

Ведь возможно искажение волиглавы государства как при принятии, так и при воплощении его решений. Дляобеспечения главой государства собственной независимости и предупреждениязлоупотреблений им используется целая совокупность мер, речь о которыхпойдёт далее при рассмотрении различных способов построениявспомогательных органов, а также совокупности приёмов, обеспечивающихрешение ими своих задач.Исходя из вышесказанного, можно дать следующее определениевспомогательных органов при главе государства — это образованные ифункционирующие в установленном порядке при главе государства дляобеспечения его деятельности государственные органы, которые действуют в26пределах отведённых им полномочий и ограничены в праве издания от своегоимени нормативных правовых актов.Так как вспомогательные органы при главе государства относятся кразновидности вспомогательных государственных органов, то на нихраспространяетсяобщаяклассификациягосударственныхорганов,учитывающая особенности вспомогательных государственных органов.

Спознавательной и практической точки зрения важным видится разделениевспомогательных органов при главе государства на вспомогательные органыобщей и специальной компетенции.Важным является и другое подразделение вспомогательных органов. Взависимости от способа обеспечения главы государства можно выделитьвспомогательные органы, непосредственно включающиеся в выполнениефункций главы государства, и органы (их подразделения), обеспечивающиедеятельность других вспомогательных органов при главе государства. Напрактике один и тот же орган в одних случаях может выступать как органпервого вида, а в других - как орган второго вида. Примером может служитьАдминистрация Президента Российской Федерации.