Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование), страница 5

Их отличие от вспомогательных органовсостоит в отсутствии отношений служебного подчинения и привлечении квыполнению отдельных заданий главы государства на договорной основе.К признакам вспомогательных органов относятся:1) задачей является разнообразное, включая правовое обслуживание,обеспечение деятельности органов государственной власти;вестн. Иркутск, 1999. №1.

С. 25-29; Vranjanac D. Responsibility of the Head of State and the Government inYugoslavia // Yugosl. law. Beograd, 1997. № 3. P. 319-326." См.: Горбунова Т.Е. Научно-информационное обеспечение аппарата президента и правоохранительныхорганов США: Науч.-аналит. обзор / Отв. ред.: Кулькин A.M., Герф Р.Е. М., 1990; Шелюбская Н.В.Организация консультативно-экспертной службы в государственном секторе Великобритании // Наука игосударственная научная политика. М., 1998.

С. 138-153;' См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США(середина 1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород., 1998; American Government. People, Institutions and Politics.Boston, 1986; American Politics Today. Manchester, 1982; Ficzere L. Agencies next to the government // AnnalesUniv. scientiarum budapestinensis. Sect, iiu-idica. 1993.

T. 34. P. 3-13.182) наличие статуса государственного органа (иные образования приглаве государства - например, многие комиссии и комитеты приПрезиденте Российской Федерации - являются либо общественнымиобразованиями, либо органами межведомственного согласования);3) отсутствие правовой ответственности за реализацию полномочийгосударства (есть ответственность за выполнение своих обязанностейтолько перед органом государственной власти, при котором онисозданы).Возможно подразделение вспомогательных органов по различнымпризнакам.

Для целей настоящего исследования имеет значение разграничениепо предметам ведения на вспомогательные органы общей и специальнойкомпетенции, так как оно отражает различие в полномочиях и, соответственно,содержании деятельности данных разновидностей вспомогательных органов.Вспомогательные органы общей компетенции - это вспомогательныегосударственные органы, которые призваны обеспечивать реализацию всехосновных полномочий органа государственной власти, при котором онисозданы. Из закреплённой за вспомогательными органами общей компетенцииобласти ответственности возможны изъятия, но, как правило, пределыдеятельности, а значит и ответственности данного вида органов очерчиваетсясамым широким образом.Вспомогательными органами со специальной компетенциейявляются вспомогательные государственные органы, предназначенные дляобеспечения отдельных направлений деятельности органов государственнойвласти.

Их можно подразделить на органы действующие в области: обороны ибезопасности; материального обеспечения органов государственной власти;хозяйства страны; взаимодействия и представительства интересов различныхобщественных слоев (последнее в большей степени присуще представительныморганам, тем не менее, при главе государства могут образовыватьсясовещательные органы, выполняющие сходные задачи) и др.Содержание деятельности вспомогательных органов отражает и другоеподразделение - в зависимости от их состава.

По этому признаку можновыделить:1. вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц, основнойобязанностью которых является обеспечение деятельности органагосударственной власти, при котором они созданы;2. вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц и органов,которые обладают самостоятельными полномочиями, для которых19обеспечение деятельности органа государственной власти, участие вработе вспомогательного органа является дополнительнойдеятельностью.Существует значительная разница в их деятельности.

Речь идёт о двухразновидностях вспомогательных органов, отличающихся и по устройству, и попостроению работы, и по выполняемым задачам. В Российской Федерации кпервому виду относится Администрация Президента, ко второму - СоветБезопасности и Государственный совет.Устройство вспомогательных органов, для которых обеспечениедеятельности органа государственной власти (например, главы государства)является основной обязанностью, отличается тем, что лица, входящие в ихсостав, обладают одним статусом. Этим органам присуще внутреннее единство.Органы другого вида, состоящие из должностных лиц, для которых участие вработе данных органов является дополнительной обязанностью, состоят издвух видов должностных лиц. к первому относятся те должностные лица,благодаря которым и выделяется данный вид органов, то есть этопривлечённые лица (члены парламента, министры и др.).

Должностные лицавторого вида обеспечивают повседневную работу этих органов (к нимотносятся как те является политические служащие, для кого служба в нихявляется основной должностной обязанностью, так и те карьерные служащие,кто является работником аппарата вспомогательного органа). По своемуположению и особенностям они близки к лицам, входящим в состав техвспомогательных органов, для которых обеспечение деятельности органагосударственной власти является основной обязанностью.Ярким примером вспомогательного органа второго вида являетсясистема Совета Национальной Безопасности (СНБ) США, составными частямикоторой являются аппарат СНБ во главе с помощником президента понациональной безопасности, а также межведомственные подразделения СНБ.Совет национальной безопасности включает в свой состав президента, вицепрезидента, государственного секретаря, министра обороны, руководителейдепартаментов армии, флота, ВВС.

Обязанности советников СНБ возложены надиректора Центрального разведывательного управления (ЦРУ) (в качестведиректора Центральной разведки (ЦР), координирующей деятельность ЦРУ ивсех других компонентов «разведывательного сообщества», таких, какАгентство национальной безопасности (АНБ), Управление по сборуразведывательных данных с помощью спутников (УСРС), разведывательноеуправление министерства обороны (РУМО) и разведывательные органы20отдельных видов вооруженных сил, Управление информации и исследованийгосударственного департамента, разведывательные службы министерствафинансов, энергетики, торговли и др.) и председателя комитета начальниковштабов (КНШ). Помимо этого, на заседания СНБ - в зависимости отобсуждаемых вопросов - приглашаются министры финансов, юстиции,торговли, председатель Экономического совета при президенте (ЭСП),директор Агентства по контролю над вооружениями и разоружению (АКВР);при рассмотрении вопросов контрразведки и борьбы против международноготерроризма в работе СНБ принимает участие директор Федерального бюрорасследований (ФБР).

Для всех названных должностных лиц, за исключениемпомош,ника президента по национальной безопасности и работников аппаратаучастие в работе СНБ является дополнительной обязанностью, связанной свыполнением ими своих основных обязанностей в качестве должностных лиц ируководителей органов исполнительной власти, различных правительственныхучреждений США .После рассмотрения вспомогательных органов в целом, можно перейтик выделению видовых признаков вспомогательных органов при главегосударства.

При этом такие видовые признаки могут быть, в свою очередь,подразделены на относящиеся к устройству вспомогательных органов приглаве государства и связанные с их деятельностью.К первым можно отнести следующие:1) они создаются и действуют в установленном порядке при главегосударства;2) они не наделены самостоятельными властными полномочиями, ихполномочия производны от полномочий главы государства;3) служба во вспомогательных органах отличается от обычного порядкаслужбы в других органах власти, для служащих отбор, назначение,прохождение и прекращение службы связаны прежде всего с волейглавы государства и сохранением им своей должности, а не спрохождением через законодательно предписанные испытания ипроверку на соответствие занимаемой должности.Среди вторых признаков вспомогательных органов при главегосударства можно выделить следующие:"См.обэтом:ИвановЮ.А.СоветНациональнойБезопасностиСША//URL:<http://www.iskran.ru/russ/works99/ivanov.html>; Макарычев А.С.

Идеи для политики. Эволюция системывнешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород, 1998; LovventhalМ.М., Best R.A.Jr. The National Security Council: An Organizational Assessment. CRS Report for Congress,August 11, 1992. Congressional Research Service.211) их деятельность связана с обеспечением деятельности главыгосударства, а не с осуществлением государственно-властныхполномочий;2) они обладают значительными рычагами воздействия нагосударственные органы, в том числе органы государственнойвласти;3) такие органы обеспечивают двустороннюю связь главы государстваи внешней среды (общества, его частей, государственных органов, ихподразделений и отдельных должностных лиц).Говоря о том, что полномочия вспомогательных органов при главегосударства являются производными от полномочий главы государства, преждевсего имеется в виду, что они предопределяются кругом полномочий главыгосударства.Полномочиявспомогательныхорганов,являясьобеспечительными по своему назначению, по наполнению уПжегосударственно-властных полномочий главы государства и никогда не могутпревышать их.

В то же время возможны как правовое, так и неправовоеразвитие событий, когда данные вспомогательные органы сосредоточивают всвоих руках не только полномочия главы государства, но и определённыеполномочия иных органов государственной власти, даже относящихся к другимветвям власти. Но данные случаи связаны либо с захватом власти тем или иным1Яспособом (насильственным или ненасильственным) , то есть внеправовымразвитием событий, либо с передачей данных полномочий по согласиюправообладающего органа^^. В последнем случае события развиваются вправовом русле, но согласие передать полномочия, способ, условия и сроки ихпередачи обычно не закрепляются в правовых актах, а во многих случаях и немогут быть закреплены в них из-за прямых предписаний основного закона(например, жёсткого закрепления распределения полномочий междугосударственными органами).

Согласованность с правом такой передачиполномочий связана с соответствием принятому порядку, существующему втом или ином сообществе правопониманию. Подобный подход к пониманию иприменению права наиболее принят в странах англо-саксонской правовойсемьи.

Сама передача полномочий связана либо с чрезвычайным длягосударства развитием событий (война, различного рода чрезвычайные" См. например: Курукин И.О. Эпоха «дворских бурь»: Очерки полит, истории постпетров. России. Рязань,2003; Павленко Н.И. Страсти у трона: История дворцовых переворотов. М., 1996; Орлов А.Г. Политическиесистемы стран Латинской Америки. М. 1982." На законодательном уровне закреплены возможности передачи полномочий во Франции. См.: ФранцузскаяРеспублика.