НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В УКРАИНЕ

ВВЕДЕНИЕ

Административно-территориальная реформа в Украине отнесена к главным задачам трансформации системы государственного управления. На необходимости ее осуществления делают акцент в своих выступлениях Президент Украины В. Ющенко, премьер-министр Украины Ю. Тимошенко, Вице-премьер-министр Украины Р. Бессмертный, другие представители украинского политикума. В частности, данный вопрос был одним из ключевых для обсуждения на Всеукраинском съезде советов, самом крупном за годы независимости собрании самоуправляемого актива государства, который прошел 25-26 апреля 2005 г. Сегодня основные положения предлагаемой административно-территориальной реформы (АТР) вынесены на обсуждение как специалистов, таки всего украинского общества.

В этом контексте научное обоснование принципов АТР имеет важное прикладное значение. Нынешний этап государственного строительства в Украине требует создания системы управления региональным и местным развитием, которая могла бы наиболее эффективно реализовать имеющийся в стране экономический потенциал для повышения уровня жизни граждан, обеспечить динамичное развитие как страны в целом, так и каждой территории в частности.

Теоретические вопросы административно-территориального устройства Украины

Административно-территориальное устройство (АТУ) государства является весомым фактором обеспечения его территориальной целостности, динамичного и сбалансированного социально-экономического развития, эффективного использования ресурсного потенциала, а также необходимой предпосылкой для практической реализации принципов устойчивого развития в пределах территориальных административных образований и государства в целом.

Современное АТУ Украины, сформировавшееся при отсутствии самостоятельной методологии и определявшееся имперскими идеями управления территориями в пределах бывшего СССР, в основных чертах сохраняется уже свыше полвека. До недавнего времени, по сути, не было политических условий для развития Украины как целостного государственного образования и проведения реформ в АТУ на научных основах.

После провозглашения 24 августа 1991 г. Верховным Советом Украинской ССР независимости Украины на теоретическом уровне сразу же возник вопрос необходимости обоснования оптимальной схемы АТУ, которая должна как можно лучше соответствовать потребностям построения украинского государства и согласовываться с объективной территориальной дифференциацией социально-экономических процессов. Однако на практике украинское государство столкнулось с необходимостью решения ряда важных политических, экономических, социальных, этнических и других проблем. Острый экономический кризис 90-х годов прошлого века и необходимость как можно более быстрого построения институциональной системы государства, а также проблемы, порожденные фактическим формированием в государстве олигархически-клановой системы власти, отсрочили решение вопроса АТУ почти на 14 лет.

В то же время включение Украины в общемировые процессы глобализации и регионализации, ее реальные шаги к интеграции в Европейское Сообщество остро ставят вопросы в отношении соответствия АТУ государства основным европейским принципам построения системы управления региональным и местным развитием, построения местного самоуправления, а также соответствия объективным тенденциям регионализации социально-экономических процессов.

Отечественные ученые имеют весомые научные наработки по вопросам регионализации и экономического районирования Украины. Это, прежде всего, работы М. Долишнего, Б. Данилишина, И. Горленко, Ф. Заставного, М. Паламарчука, М. Пистуна, В. Поповкина, О. Шаблия и других ученых. Историческим аспектам формирования АТУ Украины посвящены работы М. Дни-стрянского, В. Поповкина. Разработка методологических и методических основ реформирования АТУ нашла отражение в работах А. Невелева, В. Нудельмана и других ученых.

Вместе с тем существует необходимость формирования и конкретизации концептуальных принципов реформирования АТУ государства на современном этапе с учетом требований по реализации курса Украины на введение европейских стандартов во всех сферах жизнедеятельности общества.

Методологические основы реформирования административно-территориального устройства государства

Научное обоснование АТР требует четкого определения соответствующих категорий и терминов. Современные украинские энциклопедические издания содержат термины "административно-территориальное деление" и "административно-территориальная единица".

Административно-территориальное деление - это "внутреннее деление территории государства на административно-территориальные единицы в целях рациональной организации государственного и общественного управления регионами, народным хозяйством, в целом политической и культурной жизнью" ².

Административно-территориальная единица - это "часть единой территории страны, являющаяся пространственной основой для организации и деятельности местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. По географическим признакам административно-территориальные единицы Украины делятся на населенные пункты и регионы".

В то же время в Конституции Украины употребляется термин "территориальное устройство Украины" и определены его основные принципы, в частности: "единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций.

В проекте Закона Украины "О территориальном устройстве Украины", вынесенном в настоящее время на обсуждение, также употребляется термин "территориальное устройство", под которым понимают "обусловленную географическими, историческими, экономическими, социальными, культурными и другими факторами внутреннюю территориальную организацию государства с делением ее территории на составные части - административно-территориальные единицы в целях обеспечения населения необходимым уровнем услуг и сбалансированного развития всей территории государства".

Известный российский ученый И. Лексин, который провел глубокое исследование территориального устройства государства с применением методологии системного анализа, предлагает рассматривать под территориальным устройством государства официально (конституционно, законодательно) установленную систему территориальных и функциональных элементов и иерархических связей, функцией которой является формирование пространственной структуры публичной власти в государстве.

Таким образом, систему территориального устройства государства следует рассматривать как "каркасную" (или "скелетную") часть системы организации государства и общества в целом и системы государственного управления в частности. Такое понимание значимо с методологической точки зрения, поскольку оно позволяет выявить специфические объективные закономерности и особенности формирования и функционирования системы территориального устройства государства, что важно для правильного выбора методик его реформирования. В то же время такое понимание территориального устройства предполагает, что его следует рассматривать в тесной взаимосвязи с системой организации власти в государстве. В силу этого административно-территориальная реформа должна предусматривать изменение этих составляющих: и системы территориального устройства, и системы территориальной организации власти в государстве.

Отметим некоторые особенности территориального устройства, учет которых имеет важное значение при его реформировании.

Во-первых, формирование территориального устройства - длительный процесс. Он сочетает как элементы естественного обособления территорий, каждая из которых объединяется собственной системой хозяйственных, социальных, культурных связей, транспортных коммуникаций, а в отдельных случаях - особенностями этнического и конфессионного состава населения, так и меры, инициированные органами власти, заинтересованными в структурировании территории, упорядочении ее организации в целях совершенствования системы управления, повышения эффективности фискальной политики. І-

Во-вторых, территориальное устройство государства характеризуется унй¹ нереальными системными признаками: 1) целостностью - она означает принципиальную невозможность сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов, появление нового качества, которое не характерно ни для одного из ее отдельных элементов; 2) структурностью, обусловленностью поведения системы поведением ее отдельных элементов и свойствами ее структуры; 3) тесными взаимосвязями системы и внешней среды; 4) иерархичностью, согласно которой каждый компонент может быть представлен как система, а каждая система, в свою очередь, - как элемент более широкой системы; 5) необходимостью многоаспектного исследования системы для ее адекватного познания ⁷.

В-третьих, в унитарных государствах система территориального устройства охватывает всю территорию страны, в соответствии с ней создается система органов государственного управления и местного самоуправления. В унитарных государствах территориальное устройство определяется центральными органами власти. Территориальное устройство государства формируется и изменяется исключительно официально, на правовой основе. Это означает необходимость управления процессом реформирования территориального устройства, что требует существования определенной (государственной) политики развития территориальной системы. Иными словами, территориальное устройство государства означает управление развитием ее территориальной структуры.

В-четвертых, территориальное устройство держится на отношениях по осуществлению публичной власти (государственной или местного самоуправления). Системообразующими элементами территориального устройства являются функциональные элементы (структурные центры, единицы управления), объединенные связями между субъектами властных отношений высших и низших уровней. Следует отметить, что именно по типу взаимоотношений центра с территориями выделяются типы государств.

В-пятых, на основе территориального устройства формируются экономическая структура государства, развитие связей между субъектами хозяйственной деятельности, системы расселения, социальной инфраструктуры, а также системы многих общественных организаций. Таким образом, изменение территориального устройства вызовет необходимость изменений во всех других системах государства.

В-шестых, территориальное устройство на современном этапе стало весомым фактором территориальной организации социально-экономического пространства государства. Поэтому декларированный при командно-административной системе принцип соответствия систем территориального устройства и экономического районирования требует критического пересмотра. В условиях чрезвычайно динамичного экономического развития, которое в большой степени зависит от изменчивой мировой экономической конъюнктуры, изменилась суть принципа экономической целесообразности. Он заключается не в том, чтобы провести границы административно-территориальных образований в соответствии со сформированными ареалами и центрами хозяйственной деятельности, а в том, чтобы, объединив определенные территории в одно административно-территориальное (управленческое) образование, создать в его пределах максимально благоприятную социально-экономическую среду.

В-седьмых, система территориального устройства государства характеризуется определенной устойчивостью, которая обеспечивается прежде всего структурными взаимосвязями. Это свойство означает сохранение устойчивости системы территориального устройства в условиях дифференцированного влияния на отдельные ее составляющие. Устойчивость системы территориального устройства является базовой составляющей устойчивости государственной власти. В то же время устойчивость предполагает определенное противодействие, невосприимчивость тех или иных мер АТР. На практике это будет сводиться к необходимости настойчивой и последовательной реализации задач АТР.

В-восьмых, практическая реализация АТР требует учета свойства территориального устройства, которое исследователи называют "ограниченностью эффекта реформирования". Это свойство выходит из того, что: 1) территориальное устройство государства - относительно консервативная система государственного устройства с очень ограниченным количеством параметров, которые могут быть революционно изменены; 2) реформа территориального устройства по своей сути является комплексным влиянием на систему государственного устройства в целом; 3) в рамках этого влияния изменения в территориальном устройстве государства как таковом могут играть не первоочередную роль, а лишь служить поводом или катализатором изменений, на которые собственно и были направлены преобразования; 4) в процессе преобразования территориального устройства необходимо преодолевать сопротивление всей целевой системы публичных институтов и внутригосударственных отношений.

Таким образом, с одной стороны, преобразование территориального устройства государства само по себе может повлиять на благополучие конкретного гражданина, семьи, территориальной социальной группы. Ведь в Украине от статуса населенного пункта зависит возможность количественного и качественного получения услуг. С другой стороны, преобразование территориального устройства само по себе не способно привести к кардинальным качественным изменениям в политико-правовом устройстве государства. Реформа территориального устройства, взятая отдельно, ни в коем случае не способна привести к кардинальным изменениям в функционировании системы органов государственной (публичной) власти. Сдвиги такого уровня определяются реформированием государственной службы, изменением принципов построения органов государственной власти, созданием действенных механизмов контроля и ответственности за эффективность управления, упорядочением финансово-кредитной системы, комплексным преобразованием всей системы власти и др. Учет перечисленных других особенностей функционирования системытерриториального устройства государства поможет правильно сформулироватьзадачи АТР и определить адекватные механизмы ее реализации.

Децентрализация управления: преимущества и риски в условиях Украины

Одним из главных принципов и задач АТР в Украине провозглашена децентрализация управления. Однако отсутствуют четкие ориентиры в отношении степени (глубины) децентрализации, соответствующей современному и перспективному состоянию украинского общества. В то же время этот вопрос, по нашему мнению, принципиально важен с точки зрения как построения эффективной системы территориальной организации власти в Украине, так и обеспечения национальной безопасности государства.

Ранее децентрализацию власти рассматривали преимущественно как свойство федеративных систем государственного устройства. В последние несколько десятилетий элементы децентрализации начали активно внедряться в унитарных государствах для повышения эффективности систем государственного управления. Соответственно различают политическую и административную децентрализацию. Последняя представляет интерес в контексте АТР в Украине.