357 (Административные суды в РФ), страница 3

Особое значение для освещения института административной юстиции и необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. Автор считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена или исправление неправомерного акта административного органа. Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что другой стороной является "привилегированный субъект права" - должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, необъемлемые ни гражданской, ни уголовной юстицией².

Целый ряд авторов-администратистов, А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский, К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично. Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом"¹. Можно без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки.

Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская "оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц (органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить законность в государственном управлении с помощью традиционных органов контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует справедливому и законному разрешению административного спора. Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева, В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.

В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне эффективно функционировать в условиях Советской власти². С опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием.

Определенный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления. Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства. Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства¹.

По мнению Ю. Н. Старилова, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия). Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции².

Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. "Главный признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)"¹. С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР, нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в делах общества всегда было огромным.

Похожий подход к институту административной юстиции встречается в монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М., 1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность, выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры (административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений), процедуры².

Н.Г.Салищева предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые могли бы рассматривать административные споры между соответствующими органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую, отдельную часть³.

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.М.Козлова) появились разделы об административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622). Обзор литературы по административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев. Каждая из частей этого механизма приходит в движение при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии "административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение посредством жалобы.

V. Административно-процессуальный кодекс

Административная юстиция представляет собой особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в судебном органе и просить о его отмене.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы следующие шаги государства в деле административно-процессуального обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах административной юстиции Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская юстиция. 1996, N 5). Издание этих актов снимет старый и в известной степени болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм.

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство, явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и советской правовой деятельности: материальное административное право опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Поэтому на область юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при этом на отдельные разделы ГПК.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы могут быть в известной степени моделью для административного производства в суде.

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная особенность, которая отличает административный процесс в суде от гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей. Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности (реализация властных полномочий, выполнение распоряжений и инструкций вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой.

Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод осуществления правосудия в области государственного управления. Как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом. Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность, непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до издания АПК - административно-процессуального кодекса.