357 (641744), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.
А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства1. Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов:
В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения". В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе РФ. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.
Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина", обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения. Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.
Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов.
В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.
Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица (органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов, как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения, официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом, отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного определения вышестоящий орган.
Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в узком или в широком плане.
Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в форме административного судопроизводства, постольку понятие "административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и ясному изложению. Широкая трактовка понятия "административный процесс" вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного процесса, так и теории административного права.
VI. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ»
22.11.2000 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект "О федеральных административных судах в РФ", внесенный 21.09.2000 г. (второе чтение планируется на апрель 2003 г). Его поддержали 332 депутата, против проголосовали 4, воздержались - 2. Законопроект об административных судах внес Верховный суд - в рамках осуществления глобальной судебной реформы. Цель законопроекта - создание самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. Имеется в виду формирование 21 федерального окружного суда и федеральных межрайонных административных судов. Предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня. Для обеспечения судам максимальной степени независимости потребуется затрачивать в год до 150 млн руб.
Документ принят с учетом того, что ко второму чтению будет создана специальная рабочая группа, в которую войдут представители Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда и депутаты Госдумы. Рабочая группа проработает вопрос о более четком разграничении компетенции по решению споров по административным делам между Верховным судом и судами общей юрисдикции и арбитражным судом. Предстоит более четко определить, что будет отнесено к компетенции федеральных межрайонных административных судов.
Проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" основывается на статье 118 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Рассматриваемым законопроектом предлагается ввести четырехзвенную систему административных судов, причем два ее звена – межрайонный суд и окружной суд, представляют собой полностью обособленные структуры, в то время как два других звена – коллегия по административным делам суда субъекта РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ встроены в действующую судебную систему. Такая "смешанная" система неоднократно подвергалась критике в научных публикациях, однако путь создания в рамках судов общей юрисдикции специализированных составов представляется более рациональным, позволяющим избежать чрезмерного увеличения судейского корпуса. Не следует забывать, что образование полностью обособленной ветви административных судов во главе с Высшим Административным Судом войдет в противоречие с законом о судебной системе, поскольку статья 4 данного закона включает специализированные суды в систему судов общей юрисдикции. Предлагаемая "смешанная" система административных судов, в особенности создание межтерриториальных административных судов, которые намечается создавать вне границ административно-территориального деления РФ, хотя и кажется на первый взгляд неупорядоченной, придаст судам больше независимости во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов федерации.
Важным и весьма дискуссионным является вопрос о компетенции рассматриваемой системы судов. Настоящим проектом закона к компетенции административных судов отнесены дела по спорам, возникающим при проведении выборов и референдумов; по оспариванию законности актов органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а также актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц; по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. К компетенции административных судов законопроект относит, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. Представляется целесообразным включить в компетенцию административных судов также дела по обжалованию актов органов дознания и предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела, поскольку в данном случае спор гражданина с органом государственной власти об обоснованности решения, принятого органом государственной власти, выходит за рамки уголовного процесса. Учитывая, что исходя из принципа беспристрастности судей, тот судья, который принял необоснованное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, не вправе впоследствии рассматривать дело по существу, данное положение закона поможет решить и проблему нехватки судей.
Нуждаются в доработке и некоторые другие положения законопроекта.
Так, в первоначальном тексте законопроекта отсутствовало определение понятия "административное дело". По предложению Комитета по государственному строительству Государственной Думы, сформулированному на заседании 26 октября 2000 года, Верховный Суд Российской Федерации изменил текст законопроекта. В измененном тексте дано определение административных дел, подлежащих рассмотрению в федеральных административных судах, однако оно нуждается в дальнейшем уточнении.
Согласно законопроекту, по всей стране планируется создать 21 федеральный окружной суд (юрисдикция каждого их этих судов будет распространяться на несколько регионов) и сети межрайонных административных судов с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Таким образом, административные суды выпадут из сферы влияния региональных властей.
Окружные административные суды будут рассматривать в качестве судов первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей регионов, их исполнительных и законодательных органов, а также споры между регионами, входящими в судебный округ. Обжаловать решения окружных судов можно будет в специально созданной административной коллегии Верховного суда, которая, кроме этого, будет рассматривать дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента и правительства России, а также решений Центризбиркома, разрешать споры между федеральным Центром и регионами. В межрайонном административном суде можно будет обжаловать действия, решения и нормативные акты, изданные главами муниципальных образований, местного самоуправления, местными законодательными и исполнительными органами.
Самые разные политические партии и движения сходятся в одном - необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы административных судов.
"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной; она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой нового для России понимания административного права как ответственности органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к тому, как гаишнику наказать гражданина".
Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Дальнейшее развитие судебной реформы и становление судебной власти действительное, а не мнимое, возможны при условии законодательного включения органов судейского сообщества в механизмы взаимодействия судебной власти с законодательной и исполнительной ветвями власти и в механизме административного управления по обеспечению судебной деятельности.
Правосудие пока не стало в России доступным и надежным средством защиты прав и законных интересов людей. Это вызвано, в частности, устарелостью организационной модели судебной власти, нехваткой не просто квалифицированных суде, но судей вообще; совпадением судебной юрисдикции с административным делением, что обусловливает зависимость судов от местных властей; нехваткой финансовых средств на собственно судебную деятельность (вызов свидетелей, оплату присяжных, почтовые расходы и прочее). Чрезвычайно остра проблема коррупции в судебных органах. Судебная система не обеспечивает надежную защиту права собственности, обязательных прав, личных неимущественных и иных прав. Не обеспечено реальное равноправие граждан и хозяйствующих субъектов в их спорах с государством. Крайне низок уровень доверия россиян к институтам правосудия.
Цель реформы в судебной сфере - гарантировать гражданам и хозяйствующим субъектам доступное и справедливое правосудие. Для этого необходимо принять неотложные меры в нескольких направлениях:
1. Всесторонняя реформа судебной системы.
2. Реформирование судейского сообщества.
3. Реформирование процессуального права.
Всесторонняя реформа судебной власти должна быть направлена на создание судебной системы, обеспечивающей единый стандарт защиты гражданских прав, свобод и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (вне зависимости от того, к какой сфере -частной в собственном смысле слова, предпринимательской, публичной - относится правоотношение) и стабильность этих отношений.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
