Вступ

Актуальність роботи величезна, адже на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні особливої ваги набрало питання його фінансового забезпечення. Як одна з найважливіших основ місцевого самоврядування, фінансова база діяльності місцевих органів влади не виконує свою функцію достатньою мірою, стримуючи тим самим розвиток усього місцевого господарства і самоврядування в цілому, про що, зокрема, зазначалося у Рекомендаціях парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування» [13]. Тому одним із основних питань реформування системи місцевого самоврядування є реформа місцевих фінансів. Це неодноразово підкреслювалося в науковій літературі [4; 5; 6] та багаточисельних публікаціях, але доводиться констатувати, що попри всі зусилля уряду, змінити стан на краще поки що не вдається. Поряд із намаганнями суто кількісного збільшення місцевих бюджетів, які, в основному, є одним із виразів об’єктивного економічного стану в країні, неабияке значення має пошук нових методів фінансового забезпечення місцевого самоврядування, а поряд із цим – і більш глибоке розуміння системи відносин, пов’язаних із функціонуванням місцевих фінансів.

Тематиці вдосконалення фінансової бази місцевого самоврядування присвячено чимало робіт, серед яких можна назвати ґрунтовні дослідження таких науковців, як О.П. Кириленко [4] та В.І. Кравченка [5], які відрізняються цілісним формуванням категорії «місцеві фінанси» і формуванням його як окремої категорії на відміну від понять «місцевий бюджет», «місцеві податки і збори», які виступають порівняно з нею як часткові, охоплюючи окремі питання єдиної складової фінансової бази місцевого самоврядування. У цих роботах, зокрема, було поставлено питання про міжурядові відносини за участю місцевих рад, про самостійність місцевих фінансів, що дозволило більш чітко сформулювати поняття «фінансова автономія місцевих органів влади» Ю.В. Петренко і О.Д. Рожко [6, с. 19]. Хоча ці питання вивчали науковці, проте вони вимагають продовження правових досліджень, спрямованих на юридичне закріплення місцевих фінансів у цілому як автономних відносин у фінансовій системі держави.

Метою роботи є дослідження основних нормативно-правових актів із питань фінансів стосовно закріплення останніх як автономії, виділення головних моментів у правовому регулюванні даних відносин із формуванням їх у наступному в окрему цілісну категорію правового регулювання фінансових відносин у системі місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування у його сучасному розумінні оцінюється як автономія, тобто як відносна самостійність, відокремленість від держави. Європейська хартія місцевого самоврядування [12], Конституція України [1] і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [9], закріплюючи основи місцевого самоврядування, його статус, у своїх визначеннях вказують, що воно здійснюється у встановлених законом межах. У таких же межах здійснюється і фінансова автономія місцевого самоврядування, яка в літературі визначається як «база самоврядування територіальних колективів, самостійності усіх рівнів місцевої влади», «самоврядування у сфері фінансів», основна форма реалізації принципів місцевого самоврядування, фінансова автономія місцевих органів влади – «фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій» [6, с. 19–20]. Головною ознакою фінансової автономії автори роботи «Місцеві фінанси» вважають право місцевих органів влади приймати рішення у сфері власних фінансів [6, с. 20]. Однак навряд чи можна погодитись із цими авторами у тому, що «таку систему кожен місцевий орган влади створює сам: обирає її модель, внутрішню структуру, визначає співвідношення між окремими елементами» [6, с. 19].

Об’єктом є дослідження фінансової автономії Дніпропетровської області.

Самостійність місцевих фінансів і, зокрема, місцевих бюджетів вимагає правильного розуміння, оскільки повної відокремленості у сфері фінансів немає – фінанси місцевого самоврядування є складовою частиною фінансової системи України і багатьма каналами міцно пов’язані із державними фінансами.

Дніпропетровська область – один із найбільш індустріально розвинених регіонів України. Область займає площу 31,9 тис. км2 (5,3% території України), кількість населення на 1.04.2005 р. становила 3467 тис. осіб (7,4% людності України). У містах проживає більше 81% населення області. Середня щільність населення – 110 осіб / км2, тоді як в Україні в середньому – 79 осіб / км2.

Дніпропетровська область складається з 22 адміністративних районів, тут розташовано 20 міст, 13 із яких обласного підпорядкування, 45 селищ міського типу. Найбільші міста регіону – Дніпропетровськ (1071,5 тис. осіб), Кривий Ріг (707,3 тис. осіб), Дніпродзержинськ (260, 1 тис. осіб), Нікополь (134,6 тис. осіб), Павлоград (116,9 тис. осіб), Новомосковськ (71,9 тис. осіб), Жовті Води (53,1 тис. осіб), Марганець (50,3 тис. осіб), Орджонікідзе (45,9 тис. осіб), Синельникове (31,9 тис. осіб), Тернівка (29,2 тис. осіб), Першотравенськ (28,9 тис. осіб), Вільногірськ (23,8 тис. осіб).

Загалом Дніпропетровщина за основними показниками економічного розвитку займає провідні місця в Україні: перше місце за валовою продукцією сільського господарства, видобутком марганцевої (100% від загального обсягу в країні), залізної руди (82,3%), виробництвом стальних труб (73,5%), друге місце після Донецької області за обсягом промислової продукції (15,7%) та експортом товарів. Також в області виробляється 57% феросплавів, 37% прокату, 34% чавуну, 32% сталі, 26% коксу від загальнодержавного обсягу. На область припадає майже 12% вимог банків за кредитами, наданими в економіку України, із яких більшість – довгострокові.

1. Фінансова автономія Дніпропетровської області

1.1 Сутність фінансової автономії

Фінансова автономія передбачає основи взаємних обов’язків держави і місцевого самоврядування:

– держава гарантує місцеве самоврядування, підтримує його, передбачає механізм виконання рішень місцевого самоврядування та судовий захист його прав;

– місцеве самоврядування поєднує інтереси територіальних громад і загальнодержавні інтереси, дотримується законів, органи місцевого самоврядування та посадові особи з певних питань несуть відповідальність перед державою, виконують деякі делеговані державою повноваження та ін.

Головне ж значення для регулювання фінансових відносин у системі місцевого самоврядування мають положення ст. 143 Основного Закону про те, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їхнє виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону та ін. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів і контролюють їхнє виконання; затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів із коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. У випадку надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Більш детально межі фінансової автономії місцевого самоврядування визначаються Бюджетним кодексом України [8]. Слід звернути увагу на деяку невідповідність конституційного положення про те, що районні і обласні бюджети формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами, і положень Бюджетного кодексу: «бюджетна система України – сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права» (ст. 1); «бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів» (ст. 5). Тим самим Бюджетний кодекс встановлює, що місцеві бюджети не входять до Державного бюджету України, але не підтверджує положення ст. 143 Основного Закону про їх формування за рахунок коштів державного бюджету, що суттєво впливає розуміння місцевих бюджетів як самостійної ланки бюджетної і фінансової систем України. Водночас Бюджетний кодекс визначає відмінності між місцевими бюджетами і бюджетами місцевого самоврядування (ст. 5).

Ст. 7 Бюджетного кодексу України [8] визначає принципи бюджетної системи України, двоє з яких безпосередньо визначають межі фінансової автономії місцевих бюджетів:

– принцип єдності бюджетної системи України – єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку і звітності;

– принцип самостійності – Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Принципи організації місцевих фінансів визначаються також положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 9 та інші статті хартії), зокрема, такими з них, які відіграють роль принципів: 1) право місцевих властей на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися у межах своїх повноважень; 2) обсяг фінансових ресурсів місцевих властей має відповідати їхнім функціям, передбаченим конституцією або законом; 3) принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей повинна формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, розміри яких вони мають право встановлювати в межах закону; 4) місцеві фінансові системи повинні мати диверсифікований і підвищувальний характер, а також відповідати зростанню вартості виконання завдань місцевих властей; 5) захист більш слабких у фінансовому аспекті місцевих властей, усунення диспропорцій шляхом запровадження спеціальних процедур; 6) інформування місцевих властей про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів; 7) нецільовий характер дотацій місцевим органам влади з метою забезпечення їхньої свободи у проведенні своєї політики; 8) доступ до національного ринку капіталу з метою здійснення позик інвестиційного капіталу. Ці принципи були сформульовані Європейською хартією місцевого самоврядування, яка була ратифікована Україною 15 липня 1997 р., внаслідок чого вони стали частиною національного законодавства. Разом із нормами Конституції та законодавства України вони утворюють фундамент побудови місцевих фінансів, який не може бути змінений у процесі поточної нормотворчої діяльності. Разом з тим вважаємо за необхідне відобразити принципи, закріплені Європейською хартією в законодавстві про місцеве самоврядування, що мало б суттєве значення і дозволило б більш чітко застосовувати їх в умовах України.

Автономність місцевих фінансів полягає не лише у відокремленості місцевих бюджетів і праві місцевих рад самостійно визначати напрями видатків із них, але і в правах із встановлення місцевих податків і зборів, що виходить за межі бюджетних відносин і дає підстави для застосування терміна «місцеві фінанси». Ці відносини на даний час регулюються Законом України «Про систему оподаткування» [11].