163743 (Понятие и роль государственного и местного бюджета), страница 3

До 90-х гг. XX в. дотации широко применялись для сбалансирования бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик. Переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти.

В бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут быть направлены также субсидии, то есть денежные средства, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст. 78 БК РФ).

Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) предоставляются в особом порядке: они выделяются непосредственно из федерального бюджета. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 61) установлен объем дотаций в сумме 6 909 710,0 тыс. руб. и субвенций на отселение, на капитальные расходы и финансирование программ развития ЗАТО.

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 139 БК РФ). В федеральном бюджете на 2002 г., помимо Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, созданы: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов (ст. 48, 54, 55, 57, 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год»).

Следует иметь в виду: средства, полученные в форме финансовой поддержки бюджетами, становятся их доходами, а для бюджетов, выделивших средства, — это расходы.

Продолжая характеристику доходной части бюджета, отметим, что в ней в зависимости от права собственности имеются собственные доходы и заемные средства. Эти понятия были применены в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 12).

К собственным доходам бюджетов отнесены:

закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов;

отчисления, передаваемые в бюджеты от регулирующих доходных источников;

дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собственные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» именно в таком аспекте определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами» (ст. 1). Такой же подход к данным понятиям и в БК РФ (ст. 47). Вряд ли целесообразно рассматривать характеристики «собственные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального образования, самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату.

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения заемных средств бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную ссуду. Под бюджетным кредитом понимается предоставление средств другому бюджету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, согласно БК РФ, — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета (ст. 6, 44, 133 БК РФ),

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы значительно изменился в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношениям и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей экономики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации», в соответствии с которыми ежегодно утверждаются представительными органами государственной власти и местного самоуправления суммы расходов каждого из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расходов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здравоохранение и т.д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджетных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделяются текущие расходы и капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведение капитального (восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципальных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет развития, порядок формирования и использования которого регулируется особым федеральным законом. Впервые бюджет развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его доходы сформированы за счет иностранных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»). Бюджет развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст. 148, 149 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год»).

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная структура бюджетных расходов. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета (министерств, государственных комитетов и т.д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена применительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного самоуправления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местного самоуправления обусловили дополнение этих принципов принципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти (или органов местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики, социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оборона страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в федеральный бюджет.

Учет подчиненности предприятии, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения финансируются из федерального бюджета, муниципального — из конкретного муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреждений и (или) осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона) финансирование расходов может производиться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия и в целях создания независимости от местных властей. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была расширена самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджетных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства неподчиненным им организациям (например, высшим учебным заведениям), учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреплена в БК РФ, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», других нормативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ более детально, чем ранее принятое законодательство, регламентирует состав расходов бюджетов. В Кодексе перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 84—87 БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная сторона, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефицита требует определения источников его финансирования.