160495 (Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения), страница 5

Из данной гистограммы видно, что правительство с каждым годом в рамках реализации программы снижает поступления кредитов от иностранных государств, но остаётся непонятным тот факт, что использование средств осуществляется в «половинчатом объёме». Ведь если с 2000 года бюджет верстается с профицитом, то данные привлечённые средства расходуются только с теми целевыми аспектами, для решения которых они привлекались. Сам собой напрашивается вывод о неэффективном использовании данных средств. Но всё же если сравнить процент использования по годам (2000-36%,2001-46%,2002-51%,2003-44%,2004-51%) наблюдается тенденция к увеличению доли использованных средств, т.е. к увеличению эффективности. Из общего объёма привлечённых средств с каждым годом всё больше ассигнований направляется на социальную сферу, но за счёт этого происходит уменьшение поступлений в промышленность. Однако, проверка Счетной палаты соответствия программы государственных внешних заимствований Российской Федерации у международных финансовых организаций по решению приоритетных социально-экономических задач, а также ряд тематических проверок использова­ния средств займов международных финансовых орга­низаций для финансирования различных проектов по­казали, как правило, низкую отдачу от их реализации для народного хозяйства и улучшения социального обес­печения населения. Рассмотрение портфеля проектов про­граммы государственных внешних заимствований за пос­ледние несколько лет в целом позволяет сделать вывод о том, что наблюдается значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов.

Во многом это явилось следствием того, что у России нет единой стратегии привлечения средств, а программы за­имствований в известной степени формировались в соот­ветствии со стратегическими и тактическими целями меж­дународных финансовых организаций и инициативами отдельных министерств и ведомств.

Однако 48 % средств, привлекаемых правительством у международных организаций, тратиться на инфраструктурные проекты. Подводя итоги анализа программ, необходимо отметить следующее:

• С каждым годом правительство России уменьшает объём заимствований.

• Происходит замещение «дорогого» внешнего долга «дешёвым» внутренним.

• Отчисления из общего объёма поступающих средств на консультационные услуги с каждым годом сокращаются²⁴.

• Приоритетной целью становится социальная сфера.

• С 2001 года заявлено о проведении политики обслуживания и погашения внешних долгов.

• Ужесточение контроля над заимствованиями проявляет себя на всех уровнях бюджетной системы.

• Неэффективность и длительность использования средств сменяется большей продуктивностью и стремление к скорейшему завершению «долгих» проектов.

2.2 Управление долгом.

Штудируя бюджет-2004, немногие обратили внимание на одно обстоятельство. В нынешнем году Россия заплатит по внешнему долгу на 2 с лишним миллиарда долларов больше, чем планировалось изначально, сразу после реструктуризации российской задолженности перед иностранными кредиторами.

В целом это приблизительно столько же, сколько в прошлом, "пиковом" году. Поскольку никто о корректировке стратегии внешних выплат официально не объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка использовать благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно: конъюнктура изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления госдолгом, считают специалисты, нам не обойтись²⁵.

Вопрос об эффективном управлении государственным, преимущественно внешним долгом впервые возник еще в 1996 году на волне президентских выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР - поднялась до 158 миллиардов.

Однако для управления госдолгом важна не только абсолютная величина, но и ее структура. Специалисты условно делят долги на две части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается реструктуризации. Обычно это долги перед государствами и международными финансовыми институтами.

Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство Концепция по управлению государственным долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не собирается.

Точной выверки долга так и не произошло, отсутствует прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда разночтения, причем более чем солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2004 года величина внешней задолженности составляла 132,8 миллиарда, а по информации ЦБ - 111,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница выглядит более чем странно.

Не решен основной институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой.

В процессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитывались структурные осо­бенности и графики платежей по государственным дол­говым обязательствам. В результате, осуществление но­вых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслу­живанию государственного долга. Указанные недостат­ки действующей системы управления долгом в полной мере реализованы в «пиках» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 гг. Более того, нередко платежи в течение одного финансового года также концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет про­цесс управления денежной наличностью и кассовое ис­полнение федерального бюджета.

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

• поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, недопущение пере­полнения рынка заемными обязательствами государ­ства и резкого колебания их котировки, минимизация стоимости долга для государства,

• обеспечение своевременного исполнения и обслу­живания обязательств в полном объеме.

Эффективное использование мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выде­ленных кредитов должны максимально способствовать решению задач, определенных финансовой политикой.

Вопросы управления государственным долгом в на­стоящее время регулируются Бюджетным кодексом Рос­сийской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г'. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными закона­ми о бюджете на очередной финансовый год, постанов­лением Правительства Российской Федерации от 4 мар­та 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нор­мативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Анализ имеющейся законодательной базы в сфере государственного долга позволяет сделать вывод, что вопросы правового регулирования управления государ­ственным долгом в настоящее время получили недо­статочно полное и четкое юридическое закрепление²⁶.

Существенным недостатком управления государ­ственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей государственных заимствований. Законодательная база по вопросам уп­равления государственным долгом характеризуется не­достатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти в области управления государственным долгом и поряд­ка их взаимодействия. Вне рамок действующего зако­нодательства остаются вопросы координации и разгра­ничения полномочий Правительства Российской Фе­дерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В на­стоящее время данная координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Бан­ка России на соответствующий год. В тоже время необ­ходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответству­ющих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственны­ми органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Статьей 120 Бюджетного кодекса Российской Феде­рации «Единая система учета и регистрации государ­ственных заимствований Российской Федерации, госу­дарственных заимствований субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных заимствований» определено, что в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Этой же статьей установлена обязанность Минфина России вести государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Феде­рации (Государственную долговую книгу Российской Федерации). Минфин России осуществляет ведение го­сударственных книг внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации. Однако при этом много вопросов остаются неурегулированными. Так, например, вопре­ки требованиям Бюджетного кодекса Государственная книга внешнего долга Российской Федерации представ­ляет собой лишь перечень регистрационных докумен­тов архивного хранения, а именно копий соглашений Российской Федерации, заключенных с Международ­ным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу МВФ и МБРР.

При этом статья 121 Бюджетного кодекса устанав­ливает требование вносить в Государственную долго­вую книгу Российской Федерации сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обя­зательств, об исполнении указанных обязательств пол­ностью или частично, а также другую информацию. Информация о долговых обязательствах должна вно­ситься в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Некоторые действующие нормативно-правовые акты по вопросам управления государственным долгом до сих пор еще не приведены в соответствие с требова­ниями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, например, необходимо внести изменения в Порядок работы с проектами, финансиру­емыми за счет займов Международного банка реконст­рукции и развития, утвержденный постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 395. Это связано в первую очередь с тем, что после вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации многие положения данного документа ус­тарели, изменилась сама стратегия Российской Феде­рации в отношении заимствований у международных финансовых организаций.

Весьма важным фактором в регулировании государ­ственного долга является обеспечение соответствую­щей законодательной базы на уровне субъектов Рос­сийской Федерации. До введения в действие Бюджетно­го кодекса Российской Федерации какой-либо обобщен­ной информации о состоянии и структуре долговых обя­зательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существо­вало.

В настоящее время правовое регулирование государ­ственного долга субъекта Российской Федерации осу­ществляется на основе норм Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации и законов субъектов Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, разра­ботанных на его основе (например, Закон Калининг­радской области от 7 июня 2002 г. № 156 «О бюджетном процессе в Калининградской области»). Кроме того, в развитие указанных выше законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта Федерации, определяющие вопросы управления госу­дарственным долгом. Например, в Кабардино-Балкар­ской Республике таким законом является Закон от 24 февраля 1999 г. № 6-РЗ «О государственном долге Ка­бардино-Балкарской Республики», где находят отраже­ние все необходимые показатели, перечень которых определен требованиями Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации.

Принятие подобного рода нормативных актов по­казывает, что на уровне субъектов Российской Федера­ции понимают роль и значение такой формы государ­ственного долга, как гарантийные обязательства. В тоже время на федеральном уровне отдельного поста­новления Правительства РФ по государственным гаран­тиям нет. В настоящее время нормы действующего за­конодательства не регламентируют четко механизм и условия предоставления государственных гарантий. Это связано еще и с тем, что и по этой и по другим формам государственного долга правовое регулирование осуще­ствляется на основе разрозненных подзаконных актов.

Отдельной проблемой в сфере государственного дол­га является проблема восстановления и защиты сбере­жений граждан Российской Федерации, регулируемая нормами Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Данным законом определено, что государство гарантирует восстановление и обеспе­чение сохранности ценности денежных сбережений. К настоящему времени в целях обеспечения исполнения данного закона было принято еще четыре федераль­ных закона, которые определяют условия восстановле­ния гарантированных сбережений граждан.

В то же время в законодательстве не закреплен по­рядок перевода гарантированных сбережений граждан во вкладах в Сбербанке России и организациях государ­ственного страхования в целевые долговые обязатель­ства, а также порядок обслуживания и погашения целе­вых долговых обязательств, что не позволяет опреде­лить принятые Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ обязательства государства в денежной едини­це Российской Федерации — рублях, и, следовательно, учесть их в структуре и общем объеме государственно­го внутреннего долга Российской Федерации. Работа по осуществлению перевода государственных ценных бу­маг СССР, гарантированных Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Россий­ской Федерации», в целевые долговые обязательства на практике не осуществляется в связи с незавершеннос­тью разработки нормативных актов, предусмотренных в статье 10 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 162 «О порядке перевода государственных ценных бу­маг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федера­ции», а именно порядок начисления доходов на опреде­ленные данным законом целевые долговые обязатель­ства и порядок их обслуживания должны устанавливаться отдельными федеральными законами. В связи с этим в настоящее время положения Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» не выпол­нимы. Таким образом, законодательная база не отра­жает экономические реалии и нуждается в пересмотре.