121234 (Правовое регулирование расследований и учёта несчастных случаев на производстве по законодательству РФ), страница 2

Уголовная ответственность за нарушения правил охраны труда предусмотрена ст. 143 Уголовного кодекса Российской Федерации [5].

Помимо вышеизложенных актов, сфера охраны труда регулируется множеством законов Российской Федерации, например, «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 года [10], Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. № 10- ФЗ и др.[11]

В числе наиболее значимых подзаконных актов, регламентирующих сферу охраны труда, основными являются следующие:

- постановление Правительства РФ «О Федеральном государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» от 9 сентября 1999 г. № 1035[14];

- Положение о расследовании и учёте несчастных случаев на производстве, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 2000 г.[20];

Положение «О Федеральной инспекции труда».[18]

Поскольку согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, по вопросам охраны труда издаются также нормативно- правовые акты субъектов Российской Федерации. На основании п.п. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ данные законы и иные нормативно-правовые акты не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между ними действует федеральный закон.

Значительный массив законодательства об охране труда составляют ведомственные нормативные правовые акты, в первую очередь, акты Министерства труда и социального развития РФ (далее Минтруд России).

Среди основных актов Минтруда следует также назвать «Методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда» от 06.04.2001 г. № 30.

В числе ведомственных следует особо отметить нормативно-правовые акты, которыми установлены государственные нормативные требования к охране труда в Российской Федерации. Основными из них, в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» от 23 мая 2000 г. (п. 3) являются: Межотраслевые правила по охране труда (ПОТ Р М); Межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ТИ Р М); Отраслевые правила по охране труда (ПОТ РО; Государственные стандарты системы стандартов безопасности труда (ГОСТ Р ССБТ; Строительные нормы и правила (СниП); Санитарные правила и нормы (СанПин), санитарные нормы (СН) и т.д. [16]

Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в т.ч. при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов и т.д.⁴

Именно на основе государственных нормативных правовых актов, содержащих требования по охране труда, органами исполнительной власти субъектов Федерации разрабатываются и утверждаются соответствующие нормативные правовые акты по охране труда.

Исторический опыт учёта и расследования несчастных случаев на производстве

Первый фабричный закон был издан в России в 1845 году, в соответствии с ним назначается целый ряд комиссий по изучению условий труда на фабриках и заводах, создаётся комиссия при петербургском генерал-губернаторе, которая регулирует производственные процессы, издаёт кодекс выработанных ею правил относительно предупреждений на фабриках и заводах.

1 июня 1882 года принимается закон, по которому не разрешается допускать на работу малолетних, не достигших 12 лет, полное запрещение ночной работы до 15 лет, для подростков в возрасте от 12 до 15 лет вводится 8-часовой рабочий день. С изданием этого закона темп разработки мероприятий в области охраны труда ускоряется.

В 1886 году вводится новый закон, регулирующий целый ряд отношений на предприятиях между предпринимателем и рабочим, которые обязательны с обеих сторон. Регламентируются правила наложения штрафов, теперь они могут взиматься только в следующих случаях: неправильные приёмы работ, работа с непригодными инструментами и материалами и т.д. Далее в законе было введено требование: обязательно иметь постоянного заведующего на каждом предприятии, ответственного за всю постановку дела перед органами надзора – фабричными инспекторами и судом – за нарушение фабричного законодательства. В этом же году принимаются новые правила о фабричной инспекции и её штат увеличивается до 200 человек.

Фабричная инспекция была учреждена в 1882 году и имела специальную цель: надзор за выполнением требований охраны труда по отношению к малолетним, однако её функции очень быстро стали расширяться и сильно меняться по существу. Следует отметить, что институт фабричной инспекции - общеевропейское явление. Появившись впервые в Англии, фабричная инспекция в период с 1870-х по 1920-е гг. была учреждена в Дании, Франци.

Характерно, что среди первых инспекторов почти не было техников, это были экономисты, юристы, врачи и только один из девяти был инженером по специальности.

В функции фабричной инспекции входила весьма важная сторона её работы – сбор и анализ статистических данных (распределение рабочего времени, участие женщин и детей в промышленности, условия труда и др.), осуществление надзора за выполнением законов по охране труда, привлечение к суду виновных в нарушении законодательства. В чисто технические функции инспекции по технике безопасности входил надзор за паровыми котлами, проверка и испытание подъёмных механизмов. Ранее эту работу исполняли окружные инженеры, только в 1892 году эти специальные задачи были возложены на фабричных инспекторов.

Основным местным органом фабричного надзора было «губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие». Управление фабричным надзором осуществлялось губернатором. На присутствие были возложены весьма важные функции: издание местных обязательных постановлений, инструктирование инспекторов, решение дел по вопросам, возбуждаемым фабричными инспекторами в составленных ими протоколах, рассмотрение жалоб на постановления фабричных инспекторов.

Согласно «Устава о промышленном труде» на фабричных инспекторов возлагался надзор за соблюдением на фабриках и заводах должного благоустройства, порядка и безопасности. Надзору инспекции подлежали все предприятия и заведения, работающие с механическим двигателем, а из остальных те, где работало не менее 16 человек. В 1904 году эти нормы были значительно повышены (требовалось, чтобы число рабочих было не менее 20 человек). На предприятиях «ремесленного» типа надзор проводился по специальному постановлению губернского фабричного присутствия.

В этот период деятельности фабричной инспекции один инспектор приходился в среднем на 20-25 тыс. рабочих, что было крайне недостаточно. Поэтому на съезде фабричных врачей России в1909 году обсуждался вопрос об изменении организации надзора за охраной труда на предприятиях, увеличении кадров работников инспекции, расширении надзора за большим кругом предприятий.

2 июня 1903 года принимается закон «О вознаграждении потерпевших рабочих», по которому вознаграждению подлежали все несчастные случаи, произошедшие во время работы или в связи с ней, за исключением случаев, вызванных «грубой неосторожностью» или «злым умыслом». Причём, бремя доказательства лежало на предпринимателе. Вознаграждение потерпевших проводилось в виде пособий и пенсий.

После принятия этого закона, охватывавшего около 25 % рабочих России и распространявшегося на фабрично-заводскую, горную и горно-заводскую промышленность, произошло заметное улучшение учёта производственного травматизма, что соответственно привело к более достоверной картине о состоянии травматизма. Если в 1902 г. количество зарегистрированных несчастных случаев, данные о которых предоставлены ниже, составляло 15,7 % на 1000 рабочих, то в 1903 г. коэффициент травматизма составил 18,6 %, а в 1905 – 32,0%.

Рисунок 1.1 Исходы несчастных случаев по данным Фабричной инспекции в России в 1903 – 1905 г.г.

В апреле 1917 года временное правительство предложило создать инспекцию труда выборной и ответственной перед рабочими организациями. Центральным органом должна была стать главная палата труда, руководящая окружными палатами, всем надзором по охране труда, издающая все правила по охране труда. Главная палата должна была быть организована под председательством министра труда с участием представителей министерства юстиции, профессиональных организаций, предпринимателей, рабочих, земского и городского самоуправления.

После октября 1917 года был создан народный комиссариат труда, при котором был организован отдел охраны труда. В июле 1918 года народный комиссариат труда объединился с отделом социального страхования в единый «Наркомтрудсобес», где организовался самостоятельный отдел социальной охраны труда («Центроохрантруд») с соответствующими подотделами на местах, для которого 23 января 1921 года было принято специальное положение.

Циркуляром народного комиссариата труда от 25 декабря 1918 года № 19 определялось, что инспектор труда во всей деятельности относится к органам профессиональных союзов. На предприятиях организуются комитеты по охране труда, которые наблюдали за исполнением законов по охране труда, проводили санитарно-гигиенические мероприятия, контролировали исполнение установленных норм работы в опасных и вредных производствах, нормативов времени для работников.

Наравне с общей инспекцией труда создаются специальные вида инспекций (техническая и санитарная). При формировании новой советской инспекции труда власти были вынуждены привлекать к работе специалистов из числа бывших фабричных инспекторов, поскольку 76,4 % инспекторов труда, выбранных ими из рабочих имели лишь домашнее или начальное образование.

Приведённые выше материалы свидетельствуют о том, что и в эти относительно недалёкие времена уже существовала определённая система управления охраной труда, разрабатывались практические основы безопасности и гигиены труда на производстве, создавалась научно-техническая информация в данной области.

2.1 Система и полномочия государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства

Важнейшими способами обеспечения исполнения законодательства являются государственный надзор и контроль. Государственный контроль – это специфический вид деятельности, рассматриваемый как система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта⁵. Подводя к нашей теме, можно сказать, что государственный контроль – деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использованию государственных средств и собственности, оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений.

Основной целью государственного контроля является обеспечение государственной исполнительной дисциплины, единства решений и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти.

Подведя итог, можно сделать вывод о том, что государственный контроль осуществляется, прежде всего, государственными органами в процессе руководства нижестоящими органами, а также подведомственными предприятиями и организациями. Надзор же осуществляется специальными органами (как правило, инспекциями) в отношении не подчинённых им органов и организаций.

Государственный контроль и надзор в сфере охраны труда осуществляет целый ряд органов и инспекций. В Трудовом кодексе Российской Федерации данным вопросам посвящена глава 57, в которой изложена комплексная система государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в указанной сфере; чётко обозначены правомочия основного контролирующего органа – Федеральной инспекции труда; права, обязанности и ответственность других государственных органов, основы их взаимодействия. Важным положением является также неоднократное указание на независимость вышеуказанных органов при осуществлении ими контрольных и надзорных полномочий. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда.⁶ Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с федеральной инспекцией труда осуществляют специально уполномоченные органы – федеральные надзоры. Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Следует также иметь в виду, что в настоящее время государственный контроль осуществляется с учётом положений Федерального закона от 14 июля 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в рамках которого определяются основные виды контроля; полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления в сфере проведения государственного контроля; устанавливаются требования к организации и собственно проведению мероприятий по контролю [8].

В настоящее время систему специальных органов по надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда составляют Федеральная инспекция труда Министерства труда и социального развития РФ и подведомственные ей территориальные государственные инспекции труда, а также Федеральный горный и промышленный надзор России, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный энергетический надзор России и некоторые иные органы.

Не будем детально рассматривать все вышеперечисленные органы надзора и контроля, а более подробно остановимся на некоторых из них, в частности, поговорим о Федеральной инспекции труда Министерства труда и социального развития РФ (Минтруда России).