12215-1 (Особенности административного права и его источников (Великобритания))

Особенности административного права и его источников (Великобритания)

В Великобритании административное право долгое время не признавалось в качестве самостоятельной отрасли права. Вплоть до конца прошлого века вмешательство государства в общественную жизнь было сравнительно незначительным, страна не имела постоянной армии, аппарат исполнительной власти был небольшим. Усиление активности государства в XX в., увеличение числа органов управления, рост количества служащих привели в итоге к формированию комплекса правовых норм, регулирующих организацию и деятельность административных учреждений.

Для британского административного права характерен ряд особенностей, обусловленных спецификой системы управления. Ими являются: верховенство парламента, разделение полномочий между администрацией и судами, ответственность министров, господство права.

Парламент - высший государственный орган Великобритании. Принимая законы, он формирует право страны, в том числе и административное. Суды не имеют и не признают за собой полномочий объявить акт парламента неконституционным, тем более, что конституции как единого документа в Великобритании нет и новый закон может изменить или отменить любой старый и стать составной частью британской конституции. Суды поэтому путем утонченного (иногда очень вольного) толкования закона ищут окольные пути для того, чтобы «поправить» временами законодателя, когда закон, по мнению судей, окажется сформулированным не совсем удачно.

Англичане считают, что сфера деятельности министров - это принятие и осуществление политических решений. Сфера судебной деятельности - не политика, а право. Администрация принимает политические решения, опираясь на факты, которыми она располагает. При этом она должна руководствоваться законами, действовать в их рамках. Суд, проверяя по жалобе потерпевшего административные действия, уделяет основное внимание правовой стороне спора, контролирует то, как действия администрации вписываются в нормы права.

Министры - главные представители государства. Они отвечают за все в своей сфере: за собственные действия и действия подчиненных им служащих. Все претензии к центральным правительственным органам в конечном счете адресуются им. Перед парламентом министры несут политическую ответственность вплоть до ухода в отставку. Перед судами они несут юридическую ответственность за незаконные действия, свои и своих подчиненных.

А. Дайси, крупнейший теоретик английского конституционного права конца прошлого - начала нынешнего века, считал, что господство права означает: 1) недопущение злоупотребления администрацией ее властью; 2) подчинение всех подданных страны ее законам и судам; 3) защита прав и свобод граждан судами. На протяжении веков суды являются главными защитниками частных лиц от произвола властей любого вида. Рассматривая конкретные дела по жалобам частных лиц на действия администрации, путем анализа и толкования законов, опираясь на фундаментальные принципы естественного права и правосудия, суды сыграли главную роль в создании англосаксонского права вообще и административного права в частности.

Таким образом, если подойти к оценке британского административного права с учетом положения в административном процессе различных ветвей государственной власти, то можно сказать, что для него характерно политическое верховенство парламента и юридическое - судов, действующих в рамках законов.

Англичане полагают, что главная задача административного права - это поддержание равновесия между необходимостью иметь эффективную административную власть и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребления этой властью. Соответственно этому правовыми нормами должны быть установлены пределы административной власти, ее субъекты и процедура их деятельности.

Еще одной особенностью административного права Великобритании является применение в административном процессе неформальных процедур и сравнительно большое участие в нем непрофессионалов, в частности неюристов, и отсюда как бы камерный, домашний характер этого процесса.

Характерным для источников британского права, в том числе и административного, является отсутствие конституции как единого документа и большая роль освященных веками обычаев - обычного, или общего, права. С учетом этого источниками административного права Великобритании являются законы (конституционные и обычные), обычаи, решения судов по конкретным делам и административные нормативные акты.

Среди конституционных законов, которые имеют непосредственное отношение к деятельности администрации, следует отметить такие старинные акты, как Закон (Акт) о хабеас корпус 1679 г. и Закон (Билль) о правах 1689 г. Эти законы налагают на исполнительную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К числу обычных законов нужно отнести прежде всего следующие: 1) законы о местном управлении 1972 и 1985 гг., которыми была оформлена последняя реформа системы местного самоуправления, значительно упростившая и унифицировавшая ее; 2) Закон об актах делегированного законодательства 1946 г., который установил порядок принятия и публикации административных нормативных актов, издаваемых по уполномочию парламента; 3) Закон о трибуналах и расследованиях 1958 г., замененный затем в 1971 г. новым законом с таким же названием, который стал первым общим законом, регулирующим организацию и деятельность британской административной юстиции - административных трибуналов и министерских расследований; 4) Закон об исках к короне 1947 г., который подытожил практику судов по делам об ответственности администрации за вред, причиненный ее служащими.

По-прежнему значительное место среди источников занимают обычаи. Так, ряд своих полномочий исполнительная власть черпает не в законах, а в прерогативе короны - власти, принадлежащей ей по обычаю. Среди них, например, ее право регулировать вопросы гражданской службы. Так же на обычае основывается уходящее корнями в раннее средневековье право судов решать окончательно все спорные вопросы права.

Множество норм административного права сформулировано судами в ходе рассмотрения и решения ими дел по жалобам частных лиц на неправомерные действия администрации. Их решения по конкретным делам становятся часто образцами (прецедентами) для рассмотрения в последующем аналогичных дел. Нормами такого прецедентного права суды прежде всего очертили свои собственные полномочия по контролю над администрацией: случаи обращения частных лиц в суды, формы такого обращения, глубину проверки судами административных действий. Судебная практика находит нередко свое подтверждение в законах и подзаконных актах

И, наконец, обширным источником права являются административные нормативные акты: приказы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные предписания министерств и ведомств; акты органов местного самоуправления; решения администрации по отдельным делам, ставшие административными прецедентами.

Центральные правительственные органы в Великобритании.

К центральным органам относятся, помимо короны, премьер-министр, кабинет, правительство. Тайный совет, министерства и ведомства.

Премьер-министр является главным советником короны. Его должность появилась в 1721 г.³⁴, но первое упоминание о нем в законе сделано только в 1917г. Ключевое положение премьер-министра в системе исполнительной власти основывается на том, что он является лидером партии большинства в парламенте. Премьер-министр возглавляет правительство, руководит деятельностью кабинета, министерств и центральных ведомств. Он решает вопросы о составе кабинета, числе министерских постов, назначении министров и глав центральных ведомств и других главных руководителей министерств и ведомств, высших судей, высшего командного состава вооруженных сил и иных должностных лиц.

Кабинет возник еще в конце XVII в. в качестве органа при короне, в котором заседали наиболее важные министры. В наше время он включает в свой состав обычно около 20 членов. Среди них - премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных дел, обороны, торговли и промышленности, другие наиболее важные должностные лица государства по выбору премьер-министра. Согласно докладу Комитета по механизму государственного управления 1918г. (Комитета Халдейна) функциями кабинета являются:

1) представление парламенту окончательного варианта политики;

2) контроль за соответствием действий органов исполнительной власти политическому курсу, утвержденному парламентом;

3) разграничение сфер и координирование деятельности министерств и ведомств.

Созывает кабинет и ведет его заседания премьер-министр. Протокол заседания кабинета обычно не ведется. Иногда не протоколируются даже его решения. Наиболее важные решения кабинета для придания им юридической силы оформляются в виде законопроектов, направляемых в палату общин, либо в виде приказов короны в Тайном совете. В остальных случаях решение представляет собой указание министру или другому должностному лицу центрального аппарата, как он должен действовать, и не имеет формально юридической силы. Такое решение налагает на адресата политическую, а не юридическую ответственность за его неисполнение, т. е. оно не будет поддержано судом³⁵.

Британское правительство не должно, согласно закону, превышать 95 членов. В последние годы оно состоит обычно из 75-80 членов. В правительство входят министры, возглавляющие министерства (они называются, как правило, департаментами), и их заместители; министры без портфеля; парламентские секретари министерств; лица, занимающие некоторые традиционные должности:

лорд-канцлер, лорд казначейства, лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского, лорд-хранитель печати, главный почтмейстер. В полном составе правительство никогда не заседает и не принимает никаких решений, а является, по существу, группой лиц, несущих коллективную политическую ответственность перед парламентом и уходящих в отставку вместе с его главой - премьер-министром³⁶.

В отличие от правительства Тайный совет при короне является органом, принимающим решения. По своей численности (около 300 человек) совет является крупнейшим правительственным органом. В его состав входят все министры кабинета и некоторые другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, почетные члены. Но по обычаю на заседания Тайного совета приглашаются лишь несколько советников - сторонников правительства. Кворум для заседаний совета составляет всего лишь 3 советника. На заседаниях Тайного совета оформляются решения кабинета в виде приказов короны в Совете. Этими приказами оформляются как акты, имеющие всеобщий характер, т. е. нормативно-правовые, так и индивидуальные акты, касающиеся отдельных физических или юридических лиц, в том числе и распоряжения о назначении должностных лиц администрации. Суды признают правомерными лишь те приказы короны в Совете, которые не выходят за рамки королевской прерогативы или за рамки законов, делегирующих полномочия короне.

Министерства и ведомства, хозяйственное и социальное регулирование в Великобритании.

Министерства и центральные ведомства (последние называются часто публичными корпорациями) являются отраслевыми или функциональными" органами управления. Особенностью британской администрации является наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии.

Министерства и ведомства Великобритании являются публичными юридическими лицами, и к ним могут предъявляться в суде иски. Министры и главы центральных ведомств вправе издавать нормативно-правовые и индивидуальные акты. Министры помимо того имеют многочисленные полномочия по контролю за деятельностью центральных ведомств и органов местного самоуправления. Во многих случаях центральные органы имеют подчиненные им самостоятельные отделения на местах.

Главным внешнеполитическим органом является министерство иностранных дел и по делам Содружества. К силовым министерствам относятся министерства обороны и внутренних дел. Министерство юстиции отсутствует. Его функции осуществляют фактически министерство внутренних дел, лорд-канцлер (один из главных юридических советников правительства), генеральный атторней и генеральный солиситор, ведущие в судах от имени правительства гражданские дела и осуществляющие уголовное преследование, и некоторые другие должностные лица. Комплектованием аппарата министерств занимается министерство гражданской службы.