12215-1 (618266), страница 3
Текст из файла (страница 3)
Вопросы гражданской службы относились до 1981 г. к ведению министерства гражданской службы. Затем это министерство было ликвидировано и с 1987 г. управление гражданской службой осуществляется министерством финансов и Управлением министра гражданской службы, которым с 1968г. традиционно является премьер-министр.
Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Главой внутренней службы является постоянно секретарь кабинета, на должность которого обычно назначается лорд-хранитель печати. Дипломатической службой руководит государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества.
Все гражданские служащие разделены на категории и группы, внутри которых должности распределены по разрядам (ступеням). Группа старших политических и административных руководителей является высшей и включает постоянных секретарей министерств, их заместителей и помощников заместителей. Эти руководители зачисляются на должности и пребывают на них в особом порядке. Остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая «общая», категория включает группы: административную (старшие исполни тели, ученики - администраторы, секретари-помощники, клерки и их помощники и другие должности); экономистов, статистиков, сотрудников службы информации и другие группы. Вторая категория - это научные работники. Третья категория - технические специалисты (архитекторы, инженеры и др.). Имеются также категории юридических и научно-исследовательских работников. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки и стенографистки, личные секретари, делопроизводители, уборщики, посыльные42.
Набор старших служащих (с 7-го по 1 -и разряды) и некоторых других кандидатов осуществляется Комиссией гражданской службы. Для этого проводятся конкурсные письменные экзамены и собеседования. В последнее время предпочтение отдается устным собеседованиям, особенно при наборе на должности высокопоставленных служащих. Экзамены и собеседования для замещения этих должностей проводятся обычно по программам университетов Оксфорда и Кембриджа, которые и поставляют основную часть чиновничьей элиты.
Прошедшие конкурс получают от комиссии удостоверение служащего, дающее право на замещение соответствующей должности. Они становятся пожизненными (до достижения пенсионного возраста) служащими. Им гарантируется занятость, а преждевременные отставки и увольнения крайне редки.
Назначения на должности служащих высшей группы проводятся министром гражданской службы, а назначения на другие должности - соответствующими министерствами, которые, начиная с 1991 г., сами осуществляют набор служащих низших разрядов под контролем Комиссии гражданской службы43.
Оплата труда служащих производится с учетом оплаты в частных организациях. Размер ее зависит от многих обстоятельств: категории, группы, разряда, стажа, ценности и сложности работ, которые для этой цели детально классифицированы.
Продвижение по службе и перемещение из министерства в министерство, из группы группу затруднены.
Служащие подлежат обязательному государственному страхованию и имеют право на пенсии по старости (обычно с 60 лет) и инвалидности. При этом они не обязаны делать взносы в пенсионный фонд. Право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.
Служащий может быть уволен досрочно по усмотрению администрации, и ее решение может быть обжаловано в Апелляционный совет гражданской службы, а затем - в суд.
Гражданская служба налагает некоторые ограничения на свободы служащих. Так, служащим высших групп запрещено заниматься общенациональной политикой, а принимать участие в местной политической деятельности можно только с разрешения руководства соответствующего министерства, ведомства. Такое же разрешение на участие в политической деятельности требуется и для гражданских служащих низших групп. При этом они обязаны проявлять лояльность и сдержанность во всем, что касается их учреждений. Работники публичных торгово-промышленных предприятий занимаются политикой беспрепятственно.
Для служащих министерств и ведомств существуют ограничения также и на участие в финансовых операциях. Например, они не должны участвовать в таких сделках с акциями, земельными участками и иным имуществом, которые могут привести к столкновению их частных интересов с интересами службы. По окончании службы они могут заниматься некоторыми видами деятельности, только получив на это специальное разрешение.
С 1946 г. служащим разрешено иметь свои профсоюзы. В наши дни им не запрещено также бастовать. Для урегулирования споров между служащими и администрацией по поводу оплаты труда, пенсионного обеспечения, часов работы, продвижения по службе, дисциплинарных взысканий, условий труда и т. д. создан специальный орган - Национальный совет Уитли, состоящий из руководителей министерств и представителей профсоюзов служащих. Если совет не решит спор, то оно поступает в административный трибунал - Арбитражный суд по делам гражданской службы.
В отличие от гражданских служащих со служащими органов местного самоуправления заключаются договоры найма, несоблюдение которых может стать предметом судебного разбирательства. Найм некоторых работников осуществляется только с согласия соответствующих министров. Во всех органах местного управления существует единая шкала оплаты труда служащих и одинаковые условия труда, выработанные национальным и провинциальными объединенными советами, в которых на равных началах представлены администрация и служащие. Пенсионные права служащих местного управления полностью урегулированы законодательством.
Делегированное законодательство.
Англичане называют административное нормотворчество делегированным законодательством, потому что оно.основывается главным образом на делегировании парламентом администрации нормо-творческих полномочий. За исключением тех немногочисленных случаев, когда администрация принимает нормативные акты на основе королевской прерогативы, она не имеет собственных полномочий на их издание, а получает их от парламента, который принимает для этой цели особые законы. Парламент передает администрации полномочия не только по дополнению и детализации действующих законов, но иногда и по внесению изменений в действующие законы.
В Великобритании передача административным учреждениям нормотвор-ческих полномочий не противоречит ее конституции. Сама по себе практика делегирования стала конституционной нормой.
Однако и парламент, и суды следят за тем, чтобы администрация не превышала свои полномочия, чтобы она принимала законные акты, т. е., формулируя их, учла все положения делегирующего закона. Парламент в делегирующем законе может указать какие угодно условия и ограничения, которые администрация обязана учитывать при разработке и издании нормативных актов. Такое положение вытекает из принципа верховенства парламента. Парламент в состоянии достаточно эффективно контролировать административное нормотворчество. Правительственное большинство в этих случаях в ход обычно не пускается, поскольку в административных актах, как правило, решаются вопросы не политики (они уже были решены на стадии принятия законов), а наиболее приемлемого проведения этой политики в жизнь. Проверяя акты учреждений, парламент выясняет, насколько целесообразна сделанная администрацией детализация положений делегирующего закона.
Чаще всего нормотворческие полномочия делегируются министрам. Если вопрос не относится к ведению какого-то отдельного министра, соответствующие полномочия передаются короне. От имени короны акты в виде приказов в Совете издаются фактически премьер-министром.
Нормотворческая процедура в Великобритании менее формальна, чем в США. Первоначально в силу Закона о публикации правил 1893 г. администрация был а обязана, за рядом исключений, публиковать проекты нормативных актов заранее. Но в 1946 г. эта общая норма была отменена Законом об актах делегированного законодательства. Тем самым были оставлены попытки формализовать в учреждениях нормотворческий процесс. Лишь в отдельных случаях законы (например, Фабричный закон 1961 г.) обязывают администрацию оповестить общественность заранее о намечаемом издании акта, предоставить заинтересованным лицам возможность высказать свое мнение, провести по делу открытое слушание.
В практике британских учреждений более распространены всякого рода неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание совещательных комитетов. Обычно администрация предварительно ведет длительные переговоры с представителями заинтересованных лиц и организаций, устраивает встречи и совещания. Например, многотомные предписания министра социальных служб по вопросам управления национальной службой здравоохранения представляют собой своеобразное соглашение между администрацией и медиками. Британцы не допускают возможности разработки административного акта без проведения консультаций с заинтересованными лицами. Законами часто предусматривается создание независимых совещательных комитетов, включающих, как правило, представителей общественности. Так, в соответствии с законами проекты правил процедуры для трибуналов направляются в Совет по трибуналам, проекты предписаний по социальному обеспечению - в Совещательный комитет по социальному обеспечению, проекты актов по полиции - в Полицейский совет и Совещательный полицейский совет и т. д. Комитеты сами устанавливают порядок рассмотрения этих проектов.
Большинство административных актов контролируется парламентом согласно делегирующим законам в порядке, предусмотренном Законом об актах делегированного законодательства. Если делегирующий закон предусматривает, что акт учреждения может быть аннулирован резолюцией любой из палат парламента, то каждый парламентарий может выступить с предложением о его аннулировании в течение 40 дней. Иногда делегирующий закон содержит другую, более строгую формулировку: административный акт не вступает в действие до тех пор, пока он не будет одобрен парламентом.
Как считает проф. Уэйд, надзор за делегированным законодательством в некоторых отношениях - самая эффективная сторона деятельности парламента4-. Все акты, подлежащие контролю парламента, проходят через его Объединенный комитет по актам делегированного законодательства, состоящий из семи представителей от каждой из палат. Комитет обращает особое внимание на те положения в актах учреждений, которые предусматривают увеличение налогообложения, исключение судебного контроля над действиями администрации, обратное их действие, необычный способ осуществления административных полномочий, неясно изложенные положения.
Нормотворчество центральных и местных органов управления контролируется также судами. Давая правовую оценку акту учреждения, суды руководствуются обычно доктриной ultra vires, т. ё. они решают вопрос о том, не превысила ли администрация свои полномочия, не злоупотребила ли она властью. Суды контролируют также соблюдение учреждением процедурных правил. Сочтя акт незаконным, суд выносит постановление о его аннулировании в форме декларативного суждения. Одним из наиболее интересных по этой части было дело Commissioners of Customs and Excise v. Cure and Deeley Ltd. В решении по этому делу, вынесенном в 1962г. членом Высокого суда Сэчсом, признавались незаконными предписания, сделанные уполномоченными по пошлинам и акцизам, которые предусматривали произвольные оценки товаров в целях назначения налога на покупки.
Министерские расследования в Великобритании.
В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеобразные административные суды, независимые от других учреждений, и министерскими расследованиями. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере землепользования, в частности в случаях принудительного выкупа земельных участков у частных лиц для целей общего пользования.
Ежегодно министерствами проводятся тысячи открытых расследований в связи с ликвидацией трущоб, принудительным выкупом частных земельных участков для общественных нужд, со строительством дорог, линий электропередач, трубопроводов, лицензированием транспорта и т. д.48. Все эти вопросы считаются политическими, поскольку они затрагивают интересы не только конкретных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это они несут персональную ответственность перед парламентом.
Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствующими законами. Их цель - вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс разработки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о трибуналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности:
заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое мероприятие; доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закрытым; министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении расследования по существу не соблюдались фундаментальные принципы справедливого правосудия. Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосновании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены главным образом путем изменения процедурных правил проведения расследований.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
