29221 (Муниципальные образования, как субъекты гражданского права (учредительные документы, право собственности и приватизация объектов муниципальной собственности, компетенция администраций муниципальных образований в гражданском обороте)), страница 2

1.6 Объекты публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения, а также оборудование, транспортные средства и иные «средства производства» и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизационных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п.5 ст.214 ГК). В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Глава 2. Право муниципальной собственности

Муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности, однако в силу ее публичного характера она близка к государственной.

Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (местная администрация, мэры, префекты и т.д.)

Все имущество, составляющее муниципальную собственность, может быть разделено на две группы:

1. Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями;

2. Средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или иного муниципального образования.

Основания возникновения муниципальной собственности можно разделить на общегражданские и специфические для муниципальной собственности. К числу последних относятся поступления от приватизации имущества, местные налоги и штрафы, плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного образования, отчисления от федеральных налогов и сборов, финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления. Сюда же относятся поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику; недвижимое имущество, выкупленное у собственника для муниципальных нужд, в том числе в связи с изъятием земельного участка.

Имущество, входящее в муниципальную собственность, соответствующим образом регистрируется комитетами по управлению муниципальном имуществом. Осуществляя правомочия собственника, органы местного самоуправления могут совершать любые разрешенные законом сделки. Особо следует отметить право муниципальных органов передавать имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление, а также право на приватизацию муниципального имущества.[4;ст.125]

2.1 Понятие приватизации публичного имущества

Специфика приватизации проявляется в особенностях субъектного состава складывающихся здесь правоотношений, их объектов и содержания.

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. По ранее действовавшему закону продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества.

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п.1 ст.9 Закона о приватизации могут выступать любые субъекты гражданского права, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%. Очевидно, однако, что в этой роли не могут также выступать другие публично-правовые образования, а также многие некоммерческие юридические лица. По ранее действовавшему закону круг покупателей приватизируемого имущества был более узким.

В качестве объектов приватизации могут выступать:

1. Предприятия и другие имущественные комплексы;

2. Здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строительством объекты;

3. Земельные участки;

4. Жилые помещения;

5. Акции открытых акционерных обществ.

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находившегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных гражданско-правовых сделок по отчуждению, а не в порядке приватизации. Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, но не вещных прав (тем более что сами эти акции, как правило, существуют в бездокументальной форме, представляя собой объект не вещных, а обязательственных прав) и должно производится в особом порядке, установленном для уступки удостоверенных таким способом прав.

Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами (п.5 ст.29 Закона о приватизации).

Приватизацию следует отличать от иных (общегражданских) способов отчуждения находящегося в публичной собственности имущества, но и от более узкого понятия разгосударствления. Последнее обычно связывается с переходом имущества государственных (или муниципальных) предприятий в собственность созданных их трудовыми коллективами юридических лиц.

Другой разновидностью приватизации является коммерциализация государственных и муниципальных предприятий. Под ней обычно понимается выделение из состава таких предприятий или их объединений имущества их структурных подразделений в качестве базы для образования новых юридических лиц – самостоятельных хозяйственных обществ, в том числе созданных работниками этих подразделений. Коммерциализация, т.е. создание коммерческих организаций – хозяйственных обществ на базе имущества торгов, трестов, комбинатов и иных считавшихся «государственными предприятиями» управленческих структур, наиболее широко использовалась в сфере торговли и бытового обслуживания еще до принятия специального законодательства о приватизации. Она стала основной формой «малой приватизации», т.е. приватизации мелких и некоторых средних предприятий.

2.2 Способы приватизации

В довольно ограниченных рамках в качестве способа приватизации государственных и муниципальных предприятий сохранялась аренда их имущества с правом последующего выкупа, рассматривающаяся еще в конце 80-х годов как основной путь приватизации («разгосударствления»). (п.2 ст.15 Закона о приватизации предприятий).Во всех остальных случаях арендатор приватизируемого предприятия (в роли которого выступает юридическое лицо, созданное его работниками) вправе в общем порядке создать открытое акционерное общество с государственным участием и впоследствии участвовать в приобретении его акций. В таком случае арендатор публичного имущества получает теперь право первоочередного приобретения акций такого общества.

Приватизация путем внесения вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (ст.23 Закона о приватизации) означает создание хозяйственных обществ с государственным или муниципальным участием. По смыслу законодательства о приватизации доля публично-правового образования в таких обществах не должна превышать 25%, иначе такая сделка не считается совершенной с надлежащим субъектом приватизации и может быть призвана недействительной.

Продажа имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий, находившихся в государственной и муниципальной собственности, до принятия нового Закона о приватизации также считалась, особой разновидностью приватизации, либо решение о ликвидации такого предприятия одновременно рассматривалось и в качестве решения о его приватизации. Такая продажа осуществлялась соответствующим фондом имущества в ходе ликвидации предприятия и должна была производиться исключительно на открытых аукционах, причем, как правило, в виде отдельных «имущественных лотов».

Объекты незавершенного строительства (недостроенные и не сданные в эксплуатацию имущественные комплексы либо отдельные здания, сооружения и тому подобные объекты), в том числе входящие в состав имущества государственных и муниципальных предприятий (находящиеся на их балансе), приватизировались по решению соответствующих комитетов по управлению имуществом с учетом мнения министерств и ведомств, в том числе после их выделения из состава имущества приватизируемых предприятий, путем их продажи на аукционах или по конкурсу либо путем создания на их базе открытых акционерных обществ с последующей продажей их акций.

2.3 Приватизация государственного и муниципального имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.

Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

• Политическую – появление слоя собственников («среднего класса»);

• Экономическую – создание конкурентоспособных товаропроизводителей;

• Фискальную – дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);

• Социальную-соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего – договорами купли-продажи, а приобретение «бездокументарных акций» - договором об уступке прав требования) и подпадают под действие общих норм гражданского права. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия и установлен специальными нормами.

В соответствии со ст. 217 ГК порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами.

Порядок приватизации определяет лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами. К сожалению, ранее принятые государственные программы приватизации практически не учитывали прав и интересов государственных и муниципальных собственников.

2.4 Приватизационные ценные бумаги

Для вовлечения в процесс приватизации всего населения, а не только работников приватизируемых предприятий всем гражданам в качестве предъявительских ценных бумаг были выданы приватизационные чеки («ваучеры»), на которые в течение срока их действия можно было приобрести акции приватизируемых предприятий. При этом было установлено, что значительную часть (от 35-до 90%) таких акций можно было приобрести лишь за «ваучеры», которые поэтому в тот период активно скупались у населения. Новый закон о приватизации в ст.12 установил, что законным (общеобязательным) средством платежа при приватизации признается денежная единица (валюта) РФ, т.е. рубль, но не приватизационные ценные бумаги. Однако в п.2 ст.12 указано, что специальным законом в этом качестве могут быть признаны также «целевые долговые обязательства РФ». [4;ст.125]

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ, п.5 ст.14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципия выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.2 ст.125 ГК). В роли таких органов могут выступать представительный орган местного самоуправления, выборный глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена) и иные органы местного самоуправления. При участии муниципий в гражданских отношениях представительные органы могут играть более важную роль по сравнению с исполнительными, чем это предусмотрено для государственных образований.

2.5 Приватизация публичных предприятий путем их преобразования в акционерные общества

Приватизация крупных и части средних государственных и муниципальных предприятий проводилась путем их преобразования в акционерные общества открытого типа в соответствии с ранее действовавшим Законом о приватизации предприятий и Положением о коммерциализации государственных предприятий и с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа. Такое преобразование в соответствии с названными актами осуществлялось следующим образом.